I OW 34/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Burmistrzem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie Z. W. zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową oraz świadczenia w postaci schronienia poprzez skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi postanawia: wskazać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 25 LUTEGO 2026 R. KIEROWNIK GMINNEGO OŚRODKA POMOCY SPOŁECZNEJ W D., DZIAŁAJĄCY W IMIENIU WÓJTA GMINY D. (DALEJ: WNIOSKODAWCA), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z BURMISTRZEM MIASTA P. W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU O PRZYZNANIE Z. W. (DALEJ: ZAINTERESOWANY) ZASIŁKU STAŁEGO WRAZ ZE SKŁADKĄ UBEZPIECZENIOWĄ ORAZ ŚWIADCZENIA W POSTACI SCHRONIENIA POPRZEZ SKIEROWANIE DO SCHRONISKA DLA OSÓB BEZDOMNYCH Z USŁUGAMI OPIEKUŃCZYMI. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta P., bowiem zainteresowany jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, któremu ustanowiono opiekuna prawnego, zaś miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214, dalej: u.p.s.) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm., dalej: "k.c."). W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działający w imieniu Burmistrza Miasta P. wskazał, że okoliczność, iż zainteresowany został ubezwłasnowolniony całkowicie i ustanowiono dla niego opiekuna prawnego nie oznacza, że utracił on status osoby bezdomnej. Tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach kc. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z akt sprawy wynika, że Z. W. został ubezwłasnowolniony całkowicie i ustanowiono dla niego opiekuna prawnego w osobie A. S., która zamieszkuje w G. Takie informacje wynikają z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 8 lipca 2025 r., sygn. akt [...] oraz z zaświadczenia o złożeniu 20 października 2025 r. przyrzeczenia (sygn. akt [...]). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 590 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2024 r., poz. 1568 ze zm.), dalej - k.p.c., obejmując opiekę opiekun składa przyrzeczenie o treści określonej w tym przepisie. Stosownie do art. 591 § 1 k.p.c. po złożeniu przyrzeczenia przez opiekuna sąd opiekuńczy wydaje mu zaświadczenie (§ 1). Treść zaświadczenia regulowana jest w § 359 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. MS z 2019 r., poz. 138). Zgodnie z tym przepisem w zaświadczeniu dla opiekuna wymienia się nazwę sądu, imię i nazwisko opiekuna, jego miejsce zamieszkania, datę postanowienia o ustanowieniu go opiekunem i sygnaturę akt sprawy oraz imię, nazwisko, datę i miejsce urodzenia osoby pozostającej pod opieką, imiona jej rodziców, a także datę złożenia przyrzeczenia przez opiekuna. Przywołane wyżej okoliczności faktyczne niezbicie dowodzą, że miejscem zamieszkania A. S., będącej opiekunem prawnym Z. W., jest G., gm. P. Wobec dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i treści art. 26 § 2 k.c. uznać należało, że miejscem zamieszkania zainteresowanego było miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Burmistrz Miasta P. Brak jest zaś podstaw, by uznać, że ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy z zakresu pomocy społecznej, a dotyczącej osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie - należy brać pod uwagę rzeczywiste miejsce zamieszkania czy bezdomność osoby uprawnionej do świadczenia, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.