I OW 3/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Mariola Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej postanawia: wskazać Starostę B. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 30 listopada 2020 r. Starosta B. (dalej: wnioskodawca, Starosta), wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Gminy B. w sprawie wyłączenia z produkcji 0,1895 ha gruntów sklasyfikowanych jako grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz-III w działce o nr geod. [...], położonej w obrębie Ł., gmina B. W uzasadnieniu wskazano, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. (dalej: Dyrektor RDLP) zawiadomieniem z 27 października 2020 r. przekazał Staroście, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., powyższy wniosek Gminy z 21 października 2020 r. wskazując, że zadrzewienia (Lz) nie spełniają warunków, aby można było w stosunku do nich zastosować pojęcie "lasy", bowiem nie spełniają one definicji lasów zawartej w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z 2020 r., poz. 1463; dalej: ustawa o lasach), zaś zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.; dalej: u.o.g.r.l.) grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi są gruntami rolnymi, wobec tego Dyrektor RDLP nie jest uprawniony do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów oznaczonych jako Lz (zadrzewień). Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Ł., gm. B. wnioskowane do wyłączenia z produkcji grunty o powierzchni 0,1895 ha, oznaczone jako część działki o nr geod. [...], sklasyfikowane zostały jako grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz-III, co potwierdza wypis z rejestru gruntów oraz mapa ewidencyjna. Podstawą ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków był stan faktyczny i prawny wynikający z przeprowadzonej w 1991 r. gleboznawczej klasyfikacji gruntów wsi Ł., gm. B., zatwierdzonej prawomocną decyzją Urzędu Rejonowego w B. z 9 maja 1992 r., znak: [...], zgodnie z mapą klasyfikacyjną. Następnie decyzją Urzędu Rejonowego w B. z [...] grudnia 1993 r., Nr. [...] orzeczono o wprowadzeniu z urzędu zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi Ł., gm. B., odnośnie działki oznaczonej numerem [...]. Z wykazu zmian gruntowych i mapy podziału zawartego w operacie technicznym podziału działki o nr geod. [...] wynika, iż działka ta uległa podziałowi m.in. na działkę o nr geod. [...], w której grunty oznaczone symbolem Lz-III zajmują powierzchnię 0,1895 ha. W ocenie Starosty zgodność danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem prawnym i faktycznym potwierdzają również zapisy art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052) w zw. z § 67 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393; dalej: rozporządzenie). Stosownie zaś do § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz, zaliczane są do gruntów leśnych. Zdaniem Starosty wnioskowany do wyłączenia grunt, oznaczony symbolem Lz-III, spełnia kryterium definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach. Ponadto, przedmiotowe grunty zaliczane są do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonych symbolem "Lz", a więc wchodzą w skład gruntów leśnych. W związku z powyższym, przyjęta przez Dyrektora RDLP kwalifikacja przedmiotowych gruntów, jako gruntów rolnych "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi" jest błędna. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor RDLP wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren przedmiotowej działki, przewiduje się przeznaczenie jej gruntów na cele nieleśne. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje przedmiotową działkę, oznaczoną symbolem [...], przeznaczając ją pod oczyszczalnię ścieków. Zapis planu mówi, że: "przeznacza się pod oczyszczalnię ścieków teren, oznaczony w zmianie planu symbolem [...], obejmujący działkę nr ew. [...] o powierzchni 0,3052 ha będący dotychczas częścią terenów rolnych, oznaczonych w planie symbolem R Ark. Nr 5." Podano także, że uproszczony plan urządzenia lasu dla terenu objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej nie był przez Starostę sporządzony. Ponadto, podniesiono, że działka będąca przyczyną niniejszego sporu kompetencyjnego nie jest gruntem zrekultywowanym dla prowadzenia potrzeb gospodarki leśnej, nie jest również drogą leśną. Zadrzewienia i drzewa na przedmiotowej działce nie są zatem lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Grunty Lz-III w przedmiotowej działce są enklawą położoną wśród gruntów rolnych. Zgodnie zaś z wnioskiem Wójta Gminy "część działki znajduje się w zabudowie zagrodowej, a pozostałą stanowią grunty rolne". Z kolei na podstawie archiwalnych zdjęć ortofotomąpy w serwisie geoportal.gov.pl ustalono, że na przestrzeni lat 1998-2020, grunty w przedmiotowej działce nie były gruntami leśnymi. Teren działki pokryty był punktowo zakrzaczeniami i zadrzewieniami śródpolnymi w enklawie wśród gruntów rolnych oraz zbiornikiem wodnym. Dodatkowo ok. 2007 r. na zdjęciach pojawiają się zabudowania. Powyższe wskazuje, że grunty w przedmiotowej działce nie były lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W ocenie Dyrektora RDLP wniosek Starosty jest przedwczesny w tym znaczeniu, że nie przeprowadził on ustalenia stanu faktycznego i nie prezentuje istotnych dla rozstrzygnięcia sporu faktów: treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani uproszczonego planu urządzenia lasu. Wskazano, że przedmiotowa działka nie jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Jest faktem niekwestionowanym, że działka będąca przyczyną niniejszego sporu kompetencyjnego nie jest również gruntem zrekultywowanym dla potrzeb gospodarki leśnej ani drogą leśną. Dyrektor RDLP wyjaśnił także, że na leśne przeznaczenie gruntu zakrzewionego/zadrzewionego mógłby ewentualnie wskazywać prowadzony dla tego terenu uproszczony plan urządzenia lasu, którym zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy o lasach, jest plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. W myśl art. 21 ustawy o lasach, to na zlecenie starosty sporządzany jest uproszczony plan urządzenia lasu. Starosta zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu (art. 22 ust. 2) i nadzoruje jego wykonanie (art. 22 ust. 5). Przedmiotowa działka nie została objęta uproszczonym planem urządzenia lasu. Oznacza to, że roślinność na tej działce, nawet drzewa, nie spełniają definicji lasu z ustawy o lasach. Skoro więc sam Starosta nie oznacza zakrzaczonej działki w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę jako las, w planach gminy działka nie jest przeznaczona na cele leśne i w przekonaniu Starosty niemożliwa jest do uznania za las, ponieważ nieobjęta jest przez Starostę planem urządzenia lasu, to nie jest możliwe wskazanie Dyrektora RDLP jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów na przedmiotowej działce. Reasumując przedmiotowa działka nie wypełnia przesłanki funkcjonalnej definicji lasu z ustawy o lasach a zatem za las, w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l. i ustawy o lasach, uznana być nie może. Dodatkowo wskazano, że w 2017 r. toczyła się podobna sprawa z wniosku Starosty Powiatu B., o sygn. akt II OW 57/17, w której postanowieniem z 4 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę jako organ właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Starostą B. a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Gminy B. w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,1895 ha, oznaczonego w ewidencji symbolem Lz-lll – grunty zadrzewione i zakrzewione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Charakter gruntów wyznacza zatem organ właściwy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera definicje takich gruntów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Dwa ostatnie przypadki nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem żaden z organów nie powoływał się na taki charakter gruntów – aby były zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej ( i aby w ogóle taką gospodarkę na nich prowadzono) oraz by stanowiły grunt pod drogą dojazdową do gruntów leśnych. Starosta we wniosku przyznał także, że grunt jest przeznaczony pod przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków. Znaczenie dla sprawy ma zatem rozważenie, czy przedmiotowy grunt odpowiada charakterystyce lasów w przepisach o lasach. Przepis art. 3 ustawy o lasach stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c); 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. O zakwalifikowaniu gruntu jako lasu w ustawie o lasach decyduje zatem nie tylko powierzchnia i charakter pokrywającej go roślinności, ale również inne cechy, zawiązane z przeznaczeniem lub stosownymi wpisami do rejestrów, bądź zagospodarowaniem. Nie decyduje o uznaniu gruntu za las wpis w ewidencji gruntów, relacja jest natomiast odwrotna, skoro ewidencja służy ujawnianiu stanu faktycznego i prawnego, jako lasy w ewidencji mogą być ujawnione wyłącznie grunty odpowiadające charakterystyce lasu na gruncie ustawy o lasach. Starosta główny nacisk położył na fakt, że w ewidencji gruntów i budynków, teren oznaczony jest symbolem Lz i należy do kategorii gruntów leśnych. Należy jednak zauważyć, że brak jest tożsamości między pojęciem gruntów leśnych w u.o.g.r.l. oraz w przepisach regulujących sprawy ewidencji gruntów. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na gruncie przepisów dotyczących ewidencji gruntów nie ma tożsamości między pojęciem lasu i pojęciem gruntów leśnych. Ta ostatnia kategoria ma charakter zbiorczy, obejmuje zarówno lasy (Ls), jak i grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). Gruntami określanymi jako las w ustawie o lasach są wyłącznie grunty oznaczone w ewidencji symbolem Ls. Grunty leśne oznaczone symbolem Lz nie spełniają kryterium lasu w rozumieniu ustawy o lasach. Argumentacja starosty pomija powyższe kwestie, wyprowadzając w konsekwencji fałszywe wnioski z wpisów ujawnionych w ewidencji gruntów. Oznaczenie gruntu jako Lz – gruntu leśnego nie oznacza, że stanowi on las zgodnie z ustawą o lasach, albowiem, albowiem grunty określone jako lasy w ustawie o lasach, w ewidencji są oznaczane symbolem Ls. Można na tej podstawie stwierdzić, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz potwierdza, że nie odpowiada on charakterystyce lasu przyjętej w ustawie o lasach. Natomiast u.o.g.r.l. za grunt leśny, poza przypadkami gruntów zrekultywowanych na cele gospodarki leśnej i gruntów pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych, uznaje wyłącznie grunt stanowiący lasy w przepisach o lasach. Oznaczenie gruntu symbolem Lz nie jest zatem wystarczającym argumentem przemawiającym za uznaniem go za grunt leśny w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l., wręcz przeciwnie, przemawia za przyjęciem, że nie odpowiada on charakterystyce lasu na gruncie ustawy o lasach. Powołane przez Starostę ustalenia w ewidencji gruntów nie mają zatem decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu u.o.g.r.l., gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 tej u.o.g.r.l. Przedmiotowa działka poza przesłanką powierzchniową i przesłanką związaną z pokryciem roślinnością leśną, nie wypełnia pozostałych przesłanek definicji lasu, a zatem za las, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, uznana być nie może. Ze względu na postanowienia planu miejscowego i brak uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowi też rezerwatu przyrody, nie wchodzi w skład parku narodowego, nie jest wpisana do rejestru zabytków (takich okoliczności starosta bowiem nie zgłaszał). Grunty oznaczone symbolem Lz-III w przedmiotowej działce są w istocie enklawą drzew i krzewów położoną wśród gruntów rolnych, na co wskazują również archiwalne zdjęcia ortofotomąpy w serwisie geoportal.gov.pl. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Na tej podstawie przedmiotowe grunty należy zaliczyć do kategorii gruntów "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi". Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej powinien być zatem rozpatrzony przez Starostę B. Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.