I OW 3/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Miastem W. w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka N. M. w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat K. jako właściwy w sprawie.

Starosta Powiatu K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta W. w sprawie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka N.M. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podstawą materialno-prawną do oceny gdzie znajduje się miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest art. 26 §1 Kodeku cywilnego. Według niego miejscem zamieszkania dziecka (pozostającego pod władzą rodzicielską) jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Przed umieszczeniem małoletniego N.M. w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., władza rodzicielska nad tym małoletnim przysługiwała obojgu biologicznym rodzicom M.T. i D.M., którzy mieli stałe wspólne miejsce zamieszkania we W. przy ul. P. [...]. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2015 r. matka małoletniego zmarła i nie powrócił on po tym zdarzeniu do miejsca zamieszkania rodziców. Spowodowane to było także faktem, że ojciec dziecka w tym samym czasie ukrywał się przed organami ścigania i przebywał czasowo w nieznanym miejscu. Do momentu wyjazdu wakacyjnego N. jego domicyl znajdował się w domu rodzinnym jego rodziców we W. Tam też stale uczęszczał do jednej szkoły (szkoła podstawowa nr [...] we W., dzielnica P.). W ocenie Starosty K. nie budzi zatem wątpliwości, że miejscem zamieszkania małoletniego w okresie poprzedzającym umieszczenie go w pieczy zastępczej było wspólne miejsce zamieszkania jego rodziców we W. Nie bez znaczenia jest także wczesna data złożenia wniosku o umieszczenie tego dziecka w pieczy zastępczej przypadająca na dzień [...] sierpnia 2015 r. (syg. akt [...]). W tym stanie faktycznym i prawnym powołanie się przez Miasto W. na okoliczność zameldowania małoletniego w miejscowości K. jest w świetle art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 697) przesłanką drugą w kolejności, nie mającą znaczenia w rozstrzygnięciu sprawy. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty Powiatu K. jako właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wnioskodawca jako podstawę prawną do ustalenia właściwości do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego błędnie wskazał przepis art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z powołanym przepisem, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego N.M. przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Bezspornym jest, iż zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie, małoletni po śmierci matki przebywał w miejscu zamieszkania z przyszłą rodziną zastępczą. Definiując miejsce zamieszkania dziecka należy odwołać się do treści art. 26 § 1 k.c. i przyjąć, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuję władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia, że stosownie do treści § 2 przywołanego przepisu prawa, obowiązuje zasada wedle której, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że małoletni N.M. do dnia [...] lipca 2015 r. stale przebywał pod opieką matki, co zgodne jest ze złożonym oświadczeniem rodziny zastępczej z dnia [...] września 2016r. Od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., chłopiec faktycznie pozostawał pod opieką przyszłej rodziny zastępczej. Małoletnie dziecko zarówno w okresie przed śmiercią matki oraz do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem nie przebywało pod opieką ojca D. M. we W. Ze zgromadzonej dokumentacji również nie wynika, aby sąd w okresie od śmierci matki małoletniego do [...] grudnia 2015 r. wydał zarządzenie, w którym określiłby miejsce zamieszkania małoletniego, co oznacza, że nie doszło do określenia miejsca zamieszkania dziecka, o którym mowa w art. 26 § 2 zd. drugie k.c., a także do pozbawienia któregokolwiek z rodziców władzy rodzicielskiej przed datą umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej. Co również istotne, Sąd Rejonowy w K. w dniu [...] grudnia 2015 r. orzekł prawomocnie o pozbawieniu ojca D.M. władzy rodzicielskiej nad małoletnim i umieszczeniu go w rodzinie zastępczej u dziadków R.M. i A.M. nie przekazując sprawy do Sądu Rejonowego we W., który mógł być ewentualnie właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ojca dziecka. Orzeczenia w tym przedmiocie nie przedłożył także wnioskodawca. Skoro zatem nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania ojca małoletniego w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., kiedy to Sąd Rejonowy w K. wydał postanowienie o umieszczeniu chłopca w rodzinie zastępczej, to przyjąć należy, że nie jest możliwe ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania dziecka. Zarówno matka, jak i ojciec małoletniego nie byli zameldowani na pobyt stały we W. Nie korzystali ponadto z pomocy tutejszego Ośrodka. Z informacji uzyskanej z Sądu Rejonowego we W. wynika, że nie prowadzono żadnego nadzoru kuratorskiego nad sposobem wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim N.M. Małoletni N.M. był natomiast zameldowany na pobyt stały w K. od dnia [...] listopada 2011 r. Co do zasady, zgodnie z art. 569 § 1 zd. pierwsze k.p.c., w sprawach opiekuńczych właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć, a w braku miejsca zamieszkania - sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu. Powyższe również przemawia za przyjęciem, że nie było możliwe ustalenie miejsca zamieszkania dziecka we W., skoro nie nastąpiło przekazanie sprawy o pozbawienie ojca małoletniego władzy rodzicielskiej i umieszczenie go w rodzinie zastępczej do Sądu Rejonowego we W. Powoływanie się przez wnioskodawcę na fakt, że małoletni przed śmiercią matki zamieszkiwał z nią we W., gdzie również chodził do szkoły nie ma najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu, aby ustalić właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na jego opiekę i wychowanie, zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Chłopiec od dnia [...] listopada 2011 r. zameldowany jest na pobyt stały w K. Tym samym właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej będzie Powiat K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 dalej jako "p.p.s.a.") Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie powstał spór o właściwość pomiędzy Powiatem K., a Miastem W. o wskazanie podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego N.M. w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2017poz. 697 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Przepis ten określa zatem tryb rozstrzygnięcia tego, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2 ustawy). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181 ustawy), a pozostałe jako zadania własne powiatu (art. 180 ustawy). Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a ustawy). Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art.191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W rozpoznawanej sprawie małoletni N.M. (urodzony [...] kwietnia 2002r.) został umieszczony w rodzinie zastępczej dziadków R. i A.M. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich postanowienia z [...] grudnia 2015 r., sygn.. akt [...]. Po śmierci matki małoletniego N.M. w dniu [...] lipca 2015r. – a przed datą wydania postanowienia o umieszczeniu w rodzinie zastępczej władza rodzicielska w stosunku do niego przysługiwała ojcu D.M. Zatem to jego miejsce zamieszkania powinno wyznaczać zgodnie z art. 26 §1 k.c. miejsce zamieszkania małoletniego – a co za tym idzie także i właściwość podmiotu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie zgodnie z regułą zawartą w art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednakże, jak wynika z akt administracyjnych, miejsce zamieszkania D.M. nie jest znane. Z pisma MOPS we W. wynika, że jest on poszukiwany przez Policję, zaś rodzina zastępcza, czyli jego rodzice nie znają miejsca jego pobytu. Skoro zatem nie można ustalić miejsca zamieszkania ojca małoletniego N.M., to nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego w okresie po dniu [...] lipca 2015r. W tej sytuacji należało zastosować regułę zawartą w art. 191 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały małoletniego N.M. jest K., położona w Powiecie K. Tym samym, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.M. umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej jest Powiat K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.