I OW 343/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dot. ponoszenie kosztów pobytu dziecka B. K. w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Starostą [...] w przedmiocie ponoszenia kosztów pobytu dziecka B. K. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. małoletni B. K. został umieszczony w rodzinie zastępczej – u jego siostry A. K., zamieszkującej na terenie [...]. Z uwagi na to, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym umieszczenie w rodzinie zastępczej nie pozostawał pod władzą rodzicielską (rodzice nie żyli), to zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.), dalej: "ustawa", właściwy do ponoszenia przedmiotowych kosztów jest powiat właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania dziecka. W przypadku B. K. miejscem tym była miejscowość [...] w Powiecie [...]. Ponieważ pismem z dnia [...] września 2017 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] uznało się niewłaściwym w sprawie zaszła konieczność wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu. Starosta [...] wniósł o ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Miasto [...], gdyż po śmierci matki małoletni uprawniony przebywał pod opieką swojej siostry A. K., zamieszkującej w [...] przy ul. [...], co przesądza o jego miejscu pobytu i zamieszkiwania w okresie przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie pomiędzy organami zawisł spór o właściwość negatywny – żaden z nich nie uznawał się właściwym do ponoszenia wydatków na umieszczone w rodzinie zastępczej dziecko. Organy te nie miały też wspólnego organu wyższego stopnia. Powoduje to konieczność orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy, dodanym przez ustawę z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie nie reguluje podstaw ustalenia organu właściwego, a jedynie wskazuje tryb rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, tylko jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przepisy powyższe – wbrew stanowisku Prezydenta Miasta [...] – nie mogą jednak mieć zastosowania w sprawie, gdyż w stosunku do małoletniego B. K. możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że po śmierci ojca małoletniego w 2009 r., pozostawał on wyłącznie pod opieką matki E. K. aż do jej śmierci w dniu [...] lutego 2017 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] został on umieszczony w rodzinie zastępczej u siostry A. K., zamieszkałej w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie z oświadczenia A. K. załączonego do akt wynika, że małoletni B. K. zamieszkiwał wraz z matką pod tym samym adresem, aż do chwili jej śmierci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w art. 191 ust. 1 ustawy określenie "Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej", nie oznacza wyłącznie miejsca zamieszkania w dniu wydawania orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, ale należy rozumieć je znacznie szerzej – jako miejsca zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie postanowienia w tym przedmiocie. Ustawodawca użył tu sformułowania "przed umieszczeniem" oznaczającego stan istniejący w okresie poprzednim, a nie sformułowania "w dniu umieszczenia", lub "bezpośrednio przed umieszczeniem". Funkcjonalna wykładnia tego unormowania nakazuje uwzględnić jego cel, polegający na ustaleniu co do zasady w pierwszej kolejności właściwości miejscowej powiatu, w którym małoletni miał faktyczne miejsce zamieszkania, a dopiero w dalszej kolejności powiatu miejsca zameldowania na pobyt stały czy powiatu miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W rozpoznawanej sprawie ustalenie miejsca zamieszkania matki małoletniego, a co za tym idzie jego samego jest bezsporne – w [...], pod wskazanym adresem, a okoliczność śmierci matki i krótkotrwałego (około 1,5 miesiąca) pobytu prawie dorosłego małoletniego (siedemnastoletniego) pod tym samym adresem wyłącznie pod faktyczną opieką siostry, nie uniemożliwia w jakikolwiek sposób ustalenia jego faktycznego miejsca zamieszkania w okresie przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej, a tym samym wyklucza możliwość ustalenia powiatu właściwego na podstawie art. 191 ust. 2 i 3 ustawy. W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej było miasto [...]. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie B. K. jest wykonujący zadania starosty Prezydent Miasta [...]. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.