I OW 27/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gdynia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gdynia a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J.M. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto Stołeczne Warszawa jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Gdyni działający w imieniu Miasta Gdynia wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Gdynia a Miastem Stołecznym Warszawą w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J.M. (dalej "małoletnia") umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu podniesiono, że małoletnia została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej babci – I.G., w W., na podstawie postanowienia Sadu Rejonowego w Gdyni z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...]. W dniu wydania powyższego postanowienia małoletnia od ok. 11 miesięcy nie przebywała pod opieką swoich rodziców naturalnych, a pod opieką babci, ustanowionej następnie rodziną zastępczą. Przed objęciem faktycznej pieczy nad dzieckiem przez babcię, matka małoletniej – A.Ś. zamieszkiwała wraz z córką w G.. Ojciec zamieszkiwał natomiast w W.. W ocenie wnioskodawcy w rozpoznawanej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 49, dalej "u.p.z.") bowiem małoletnia przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej, pomimo przysługiwania władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, nie przebywała pod opieką żadnego z nich, a pod opieką babci. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie Miasta Gdyni jako organu właściwego w niniejszej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w sprawie faktyczne miejsce przebywania małoletniej nie ma znaczenia, bowiem zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie tej władzy. W ocenie organu, skoro władza rodzicielska nad małoletnią przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej przysługiwała obojgu rodzicom, a dziecko mieszkało z matką w G., tym samym brak jest podstaw do uznania, że m.st. Warszawa jest organem właściwym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 11 lit. a i § 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, gdyż obie uczestniczące w sporze jednostki samorządu powiatowego uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 u.p.z. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. W myśl zaś art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3). Zgodnie z art. 191 ust. 9 u.p.z. w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki (...). W oparciu o powyższe uregulowania wskazania wymaga, że wydatki w pierwszej kolejności ponosi zatem powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 191 ust. 1 w zw. z art. 191 ust. 9 u.p.z. w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). Zgodnie z art. 35 ust. 1 in principio u.p.z. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Użyte w art. 191 ust. 1 u.p.z. pojęcie "umieszczenia po raz pierwszy w pieczy zastępczej" odnosi się zatem do stanu prawnego, a nie do stanu faktycznego. W konsekwencji, o "umieszczeniu" małoletniego w pieczy zastępczej w znaczeniu prawnym można mówić wobec wydania w tym przedmiocie stosownego orzeczenia. W niniejszej sprawie nastąpiło to niewątpliwie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], który to Sąd ograniczył władzę rodzicielską rodzicom małoletniej poprzez umieszczenie jej w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem 18 sierpnia 2022 r. Istotne jest zatem gdzie małoletnia miała miejsce zamieszkania przed tą datą. Zaznaczenia wymaga, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., dalej "k.c."). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez pozostające w sporze organy, że małoletnia przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. od dnia 1 września 2021 r. przebywała u swojej babci w W.. Decyzją z dnia 29 września 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy przyznał babci małoletniej, z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej niż od dnia osiągnięcia przez dziecko pełnoletności. Decyzja ta została zmieniona decyzjami tego organu z dnia 12 czerwca 2023 r. i z dnia 24 maja 2024 r. (wzrost kwoty świadczenia). Z akt sprawy wynika ponadto, że małoletnia od dnia 10 lutego 2011 r. zameldowana jest na pobyt stały w W., pod adresem swojej babci. W oparciu o powyższe, rację należy przyznać wnioskodawcy, że w rozpoznawanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 191 ust. 2 u.p.z., bowiem nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkani małoletniej w oparciu o art. 26 § 1 k.c. Dlatego też, właściwym do ponoszenia wydatków w niniejszej sprawę jest powiat miejsca ostatniego zameldowania małoletniej na pobyt stały, tj. Miasto Stołeczne Warszawa. Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na wniosek, bowiem nie jest możliwym do przyjęcia, że skoro matka małoletniej zamieszkuje wraz z rodziną w G., a dziecko przez niespełna rok przed umieszczeniem w pieczy zastępczej mieszkało z babcią w W., to Miasto Gdynia jest organem właściwym. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.