I OW 26/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Nowodworskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Nowodworskiego a Starostą Powiatu Działdowskiego w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia: wskazać powiat działdowski jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2025 r. Starosta Nowodworski działający w imieniu powiatu nowodworskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a powiatem działdowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci T.T. i B.T. (dalej "małoletni") umieszczonych w pieczy zastępczej prowadzonej przez Powiat Nowodworski. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] umieszczono małoletniego T.T., M.T. i B.T. w trybie natychmiastowym w zawodowej rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia S. i G.B. Na mocy postanowienia ww. Sądu z dnia [...] maja 2022 r., sygn. akt [...] Sąd ten zmienił postanowienie własne z dnia [...] listopada 2020 r. i w trybie art. 569 § 2 kpc umieścił T.T., M.T. i B.T. na czas trwania postępowania o zawieszenie władzy rodzicielskiej matce dzieci – E.T. i pozbawienie władzy rodzicielskiej ojca – Ł.T., w zawodowej rodzinie zastępczej E.T. Organ podniósł, że od listopada 2020 r. małoletni wraz z rodzicami przebywali tymczasowo na terenie powiatu nowodworskiego w miejscowości [...] gmina P. Od grudnia 2020 r. rodzina zamierzała przeprowadzić się do Ż. Przed pobytem w gminie P., rodzina często zmieniała miejsca pobytu, pomieszkiwali w wynajętych lokalach lub pokojach pracowniczych. Od 15 grudnia 2017 r. do 29 października 2018 r. przebywali we W., ul. [...], od lipca 2019 r. do września 2019 r. przebywali w P., ul. [...], od listopada 2019 r. do stycznia 2020 r. przebywali w D., ul. [...], od lutego 2020 r. do listopada 2020 r. przebywali w PR., natomiast na początku listopada 2020 r. do 27 listopada 2020 r. (orzeczenie sądu o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej) – [...], gm. P. Wnioskodawca podniósł, że z uwagi na liczne zmiany miejsca pobytu rodziców małoletnich oraz prowadzenie przez nich "wędrownego trybu życia" nie można określić ich miejsca zamieszkania, a co za tym idzie również miejsca zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Organ ustalił również, że małoletni posiadają zameldowanie na pobyt stały pod adresem ul. [...], gmina P., powiat działdowski. T. jest tam zameldowany od 9 kwietnia 2020 r., a B. od 4 września 2019 r. Ojciec dzieci również posiada tam stały meldunek. Matka natomiast nie jest nigdzie zameldowana, zaś aktualnie odbywa karę pozbawienia wolności, zaś miejsce pobytu ojca nie jest znane. W oparciu o powyższe w ocenie wnioskodawcy, powiatem właściwym w rozpoznawanej sprawie winien być powiat działdowski, w oparciu o art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 49, dalej "u.p.z."). W odpowiedzi na wniosek, Starosta Działdowski działający w imieniu powiatu działdowskiego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie wniosku, ewentualnie wskazanie powiatu nowodworskiego jako właściwego do ponoszenia wydatków w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że stanowisko Starosty Nowodworskiego, iż z uwagi na "wędrowny tryb życia" rodziców małoletnich, nie można określić ich miejsca zamieszkania, a zatem również miejsca zamieszkania przed umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej, nie jest trafne. Organ uznał, że brak jest racjonalnego argumentu, aby w przedmiotowej sprawie negować zamiar stałego pobytu rodziny w PR. w okresie od lutego 2020 r. do listopada 2020 r. Rodzina przebywała w wynajętej kwaterze w PR. prawie przez cały 2020 r. E.T. była zarejestrowana w tamtejszym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, co potwierdził Powiatowy Urząd Pracy w PR. w piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r. Ponadto rodzina otrzymywała z tamtejszego ośrodka pomocy społecznej świadczenia rodzinne i wychowawcze. Starsi synowie korzystali również z opieki medycznej w PR. W tych okolicznościach, w ocenie organu, zasadnym jest oddalenie wniosku w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 7 lit. f i § 1 pkt 14 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między powiatem nowodworskim a powiatem dziadowskim, gdyż obie te jednostki samorządu powiatowego uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 u.p.z. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. W myśl zaś art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3). W oparciu o powyższe uregulowania wskazania wymaga, że wydatki w pierwszej kolejności ponosi zatem powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zaznaczenia wymaga, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., dalej "k.c."). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Wskazanie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem przede wszystkim ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczenia go w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez pozostające w sporze powiaty, że postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] małoletni T.T., M.T. i B.T. zostali umieszczeni w trybie natychmiastowym w zawodowej rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia. Dla ustalenia miejsca zamieszkania T.T. i B.T. kluczowe są zatem informacje dotyczące sytuacji przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed dniem [...] listopada 2020 r. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że przed umieszczeniem małoletnich po raz pierwszy w pieczy zastępczej rodzina często zmieniała miejsca pobytu. Od listopada 2020 r. małoletni wraz z rodzicami przebywali tymczasowo na terenie powiatu nowodworskiego w miejscowości [...]. Od grudnia 2020 r. rodzina zamierzała przeprowadzić się do Ż. Przed pobytem w gminie P., rodzina pomieszkiwała w wynajętych lokalach lub pokojach pracowniczych. Od 15 grudnia 2017 r. do 29 października 2018 r. przebywali we W., ul. [...], od lipca 2019 r. do września 2019 r. w P., ul. [...], od listopada 2019 r. do stycznia 2020 r. w D., ul. [...], od lutego 2020 r. do listopada 2020 r. w PR., natomiast na początku listopada 2020 r. do 27 listopada 2020 r. (orzeczenie sądu o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej) – [...], gm. P. Z akt sprawy wynika ponadto, że małoletni B. zameldowany jest w P., ul. [...], powiat działdowski od 4 września 2019 r., natomiast małoletni T. pod tym samym adresem od 17 sierpnia 2020 r. Również ojciec małoletnich jest zameldowany pod wskazanym adresem od 9 kwietnia 1987 r. Matka natomiast nie jest nigdzie zameldowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że w chwili zabezpieczenia, małoletni wraz z rodzicami przebywali na terenie powiatu nowodworskiego w miejscowości [...] gmina P. Pobyt ten jednakże miał charakter tymczasowy, bowiem z oświadczenia matki małoletnich wynika, iż w obecnym miejscu zamieszkania pozostaną do czasu uzyskania pełnych świadczeń rodzinnych a następnie rodzina zamierza przeprowadzić się do Ż. (sprawozdanie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 listopada 2020 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy rację należy przyznać wnioskodawcy, że skoro rodzina tak często zmieniała miejsca swojego pobytu, to nie jest możliwe ustalenie ich miejsca zamieszkania, tj. miejscowości, w której przebywali z zamiarem stałego pobytu. Wbrew twierdzeniom Starosty Działdowskiego zawartym w odpowiedzi na wniosek, za takie miejsce nie można uznać również miasta PR. Zauważenia bowiem wymaga, że po pierwsze miasto to nie było ostatnim miejscem zamieszkania rodziny przed umieszczeniem małoletnich po raz pierwszy w pieczy zastępczej (był to jedynie chwilowy pobyt w powiecie nowodworskim), a po wtóre, ze względu na wędrowny tryb życia rodziny, co w konsekwencji nie pozwala na podstawie akt sprawy ustalić miejscowości, z którą rodzina wiązałaby centrum swojej aktywności życiowej. Prawidłowa wykładnia art. 25 k.c. w zw. z art. 26 k.c. mającego znaczenia dla właściwego odczytania normy wynikającej z art. 191 ust. 1 u.p.z. wskazuje bowiem na dwa elementy zamieszkiwania, tj. pobyt fizyczny oraz zamiar stałego pobytu, które to elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy bowiem samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 420/24, LEX nr 3857535). Dlatego też, w sytuacji, gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ich ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 u.p.z.). W niniejszej sprawie właściwy jest zatem powiat działdowski. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.