I OW 250/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Regimin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Regimin a Wójtem Gminy Krasne przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Regimin jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy Regimin wnioskiem z 17 października 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem, a Wójtem Gminy Krasne, przez wskazanie Wójta Gminy Krasne jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] złożonego w dniu 6 września 2023 r. do Wójta Gminy Krasne, który w dniu 5 października 2023 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wniosek [...], jako osoby bezdomnej, wg właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Regiminie. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Regimin wskazał, że kierowany do DPS, wymeldował się z miejsca stałego pobytu na terenie Gminy Regimin w latach dziewięćdziesiątych, od wielu lat lokuje swoje centrum aktywności życiowej pod adresem na terenie Gminy Krasne: [...], 06-408 Krasne, gdzie mieszka z matką. Tam był zameldowany na pobyt czasowy i nadal tam przebywa. Z akt nie wynika, że zachodzi brak możliwości dalszego zamieszkiwania pod wskazanym adresem w [...]. Kierowany otrzymywał i otrzymuje również zasiłki z gminy Krasne, tj. zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023, poz. 901, dalej u.p.s.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustawodawca w u.p.s. nie definiuje miejsca zamieszkania, a zatem zastosowanie mają właściwe przepisy ustawy z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny - dalej k.c. W myśl art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. [...] od lat przebywa w gminie Krasne i ma stałe miejsce zamieszkania w miejscowości w Nowym Żmijewie 9, gmina Krasne. Wnioskujący nie jest zatem osobą bezdomną tj. zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Do momentu złożenia przez [...] wniosku o skierowanie do DPS, wnioskujący był traktowany jako posiadający miejsce zamieszkania w gminie Krasne pod ww. adresem i objęty pomocą społeczną ze strony Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krasnem. Przekazana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krasnem dokumentacja nie zawiera informacji o zmianie sytuacji mieszkaniowej wnioskującego, a zatem wieloletnie świadczenie pomocy społecznej przez ośrodek w Krasnem, a następnie bezpodstawne uznanie o niewłaściwości oznacza nieuzasadnione, wybiórcze świadczenie pomocy w różnych formach i wydawanie decyzji w tym zakresie. Ośrodek w Regiminie nie posiada wystarczającej wiedzy i informacji w sprawie, która pozwoliłaby objąć wnioskodawcę właściwą opieką i pomocą ponieważ wnioskujący od wielu lat nie przebywa na terenie gminy Regimin. Z uwagi na powyższe Wójt Gminy Regimin wnosi o rozstrzygnięcie niniejszego sporu przez wskazanie Wójta Gminy Krasne jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...]. Wójt Gminy Krasne w odpowiedzi z 19 stycznia 2024 r. na ww. wniosek o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że w jego ocenie nie jest organem właściwym i wniósł o wskazanie Wójta Gminy Regimin jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że poza sporem jest że [...] nie jest aktualnie zameldowany nigdzie. Wskazał także, że stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. w odniesieniu do osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskującego była Gmina Regimin. Aktualnie z wywiadu środowiskowego wynika, że [...] zamieszkuje w budynku gospodarczym pozbawionym dostępu do wody, łazienki i ogrzewania, znajdującym się na terenie nieruchomości należącej do jego matki, również schorowanej i wymagającej opieki, którą to opiekę sprawuje siostra wnioskującego. Przebywanie w budynku gospodarczym trudno uznać za zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wniosek dotyczy Wójta Gminy Regimin, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie oraz Wójta Gminy Krasne, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce - § 1 pkt 7 lit. a i b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003, nr 198, poz. 1925). Organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, co oznacza, że wniosek jest dopuszczalny. Rozpoznając wniosek Wójta Gminy Regimin, należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Krasne. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie wnioskodawcy do domu pomocy społecznej, przy czym każdy z organów uważa za właściwy organ przeciwny. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901, dalej: u.p.s.), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl zaś art. 101 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że [...] nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, ani czasowy. Ostatni adres zameldowania na pobyt stały w latach 1984 – 1996 to miejscowość [...], Gmina Regimin, zaś na pobyt czasowy w 2022 roku to miejscowość [...], Gmina Krasne. Z wywiadu środowiskowego wynika, że [...] jest osobą leżącą, pampersowaną, zamieszkuje w budynku gospodarczym pozbawionym dostępu do wody, łazienki i ogrzewania, znajdującym się na terenie nieruchomości należącej do jego siostry, a wcześniej matki, również schorowanej i wymagającej opieki, którą to opiekę sprawuje siostra wnioskującego. Siostra i matka wskazują, że brat nie może dłużej tam przebywać bowiem nikt nie jest w stanie zapewnić mu niezbędnej pomocy. Przebywanie w budynku gospodarczym trudno uznać za zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Pomieszczenia gospodarczego w Krasnem, w którym przebywa wnioskodawca, nie można zatem uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 8 u.p.s. W konsekwencji, skoro [...] nie mieszka w lokalu mieszkalnym i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, to należało go uznać za osobę bezdomną - w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - organem właściwym w niniejszej sprawie jest organ gminy ostatniego miejsca zameldowania ww. na pobyt stały, tj. Wójt Gminy Ragimin i to właśnie ten organ jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku [...] i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.