I OW 25/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy w C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy w C. a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.B. w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy w C. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 5 lutego 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy w C. (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy w C. a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.B. (dalej jako "zainteresowany") w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że osoba ubiegająca się o świadczenia jest osobą bezdomną, a zatem organem właściwym w sprawie jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wymienionego na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że wystąpiła szczególna okoliczność uzasadniająca uznanie właściwości Burmistrza Miasta i Gminy w C. do rozpoznania wniosku zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. d i § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. Nr 198 poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) reguluje art. 101. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z ust. 2, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy K.B. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., I OW 310/20, LEX nr 3227067). Dodać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej u.o.p.l.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu kluczowe jest to, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość K.B. przebywał w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. (...) w Krakowie. K.B. nie posiada stałego meldunku, wymeldowano go z adresu ul. (...) w C. w październiku 2022 roku. Z wywiadu środowiskowego wynika, że mimo to od ponad 30 lat nie mieszkał w C. przebywa od ponad 15 lat w Krakowie, zmieniając miejsca zamieszkania, by ostateczne znaleźć miejsce pobytu w Przytulisku. Zainteresowany określa tam swe centrum życiowe, wiąże z tym terenem swą przyszłość. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. placówka tego typu nie może być traktowania jako lokal mieszkalny, niezależnie od skoncentrowania w tym miejscu swego życia osobistego. Tego rodzaju pomieszczenie nie służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a pobyt w nim, nawet jeżeli w niektórych okolicznościach przedłużający się, ma jedynie charakter tymczasowy i interwencyjny. Kraków rzeczywiście stanowi miejsce pobytu zainteresowanego, jednakże obecnie nie jest możliwym zdefiniowanie tej miejscowości jako spełniającej przesłanki z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). Tym samym K.B. spełnia ustawowe przesłanki wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s., co skutkuje uznaniem go za osobę bezdomną. Istotą sporu pomiędzy organami jest rozważenie czy wystąpiła sytuacja szczególna w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s., warunkująca ich właściwość do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest status zainteresowanego jako osoby bezdomnej. Oznacza to, że właściwość miejscowa organu nie może zostać wyznaczona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie z uwagi na udzielenie zainteresowanemu świadczeń przez Przytulisko w zakresie noclegu, częściowego wyżywienia oraz usług pozwalających na zachowanie higieny, sytuacji zainteresowanego nie można uznać za szczególną i znacząco odbiegającą od sytuacji innych osób bezdomnych. W rozpoznawanej sprawie brak jest także podstaw do uznania, aby inne okoliczności przemawiały za zastosowaniem art. 101 ust. 3 u.p.s. i wyznaczeniem organu właściwego miejscowo w sprawie zgodnie z aktualnym miejscem pobytu zainteresowanego. Przepis ten ma bowiem charakter wyjątku i jako taki powinien być interpretowany ściśle, co wyklucza możliwość jego zastosowania w przypadku, gdy sytuacja zainteresowanego pozostaje wprawdzie poważna, ale nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie. Wola strony niepoparta wykazaniem, dlaczego jej interesy mogą ucierpieć na skutek przekazania sprawy organowi ustawowo właściwemu, nie może być wystarczającym argumentem dla zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż przepisy dotyczące właściwości organów administracyjnych nie przewidują opcjonalnej możliwości wyboru organu właściwego przez stronę postępowania. Jednocześnie fakt udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie wiąże tego organu w zakresie konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., I OW 111/10). Stąd, okoliczności zatrudnienia zainteresowanego w Urzędzie Pracy w Krakowie, także przyznanie mu przez Komisję w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności w 2016 roku, czy podjęcie leczenia na terenie Krakowa nie warunkują uznania, że sprawa ta jest niecierpiąca zwłoki i wymaga odstąpienia od ogólnej zasady określonej w art. 101 ust. 2 u.p.s. Powtórzenia wymaga, że przy ocenie właściwego organu do rozpoznania wniosku w tym trybie nie bierze się pod uwagę centrum życiowego w przypadku osoby bezdomnej, ani miejsca zamieszkania, także okoliczność że od dłuższego czasu nie był obecnie w mieście jego uprzedniego meldunku. Bezspornym jest, że K.B. nie jest obecnie nigdzie zameldowany na pobyt stały. Na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przebywał już od kilku miesięcy w Przytulisku, które to miejsce nie jest lokalem służącym do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowym, zapewnia jedynie czasowe schronienie, nawet gdyby koncentrowało się tam życie osobiste zainteresowanego. W konsekwencji K.B. jako osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nieposiadająca adresu stałego zameldowania - spełnia przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Zważywszy, że ostatnie miejsce zameldowania K.B. na pobyt stały znajdowało się na terenie C., to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy jest Burmistrza Miasta i Gminy w C. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.