I OW 241/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza D. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem D. a Burmistrzem K. w sprawie wniosku Z. B. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: wskazać Burmistrza K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Burmistrza D., pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w K. a Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Z. B. z dnia [...] czerwca 2017 r. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wskazano, że Z. B. przebywający w Ł. (Gmina W.) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Ośrodek Pomocy Społecznej w W., po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że Z. B. od 28 maja 2017 r. jest osobą bezdomną i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez GOPS w K. jako organu właściwego dla osoby bezdomnej według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. przekazał wniosek wraz z dokumentami do rozpatrzenia przez OPS w D., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, gdyż Z. B. nie jest mieszkańcem gminy od kilku lub kilkunastu lat i nie wiąże z gminą K. żadnych planów na przyszłość, a obecnie przebywa w D., ul. K. [...]. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2017 r. wynika, że Z. B. jest osobą, która bardzo często zmienia miejsca pobytu, odwiedza znajomych i rodzinę "pomieszkując" w różnych miejscowościach. Od dnia [...] czerwca 2017 r. (z przerwami) przebywa w D., zatrzymując się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" przy ul. K. [...], gdzie zajmuje pomieszczenie łazienki, do którego wstawiono łóżko. W tym czasie zdążył wyjechać na kilka dni do siostry do M. oraz do W. Wnioskodawca wskazał, że kwestię właściwości miejscowej gminy w sprawie świadczeń z pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2016. 930 ze zm.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania Z. B. na pobyt stały jest Gmina K., miejscowość: [...] K., ul. [...]. Obecnie strona nie posiada adresu zameldowania na pobyt stały. Do maja 2017 r. Z. B. mieszkał w P., ul. [...] w mieszkaniu znajomego (Gmina R.) i otrzymywał z OPS w R. zasiłek stały i pielęgnacyjny. Od [...] maja 2017 r. przebywał w Ł. (Gmina W.), jako osoba bezdomna, a od [...] czerwca 2017 r. przebywa (z przerwami) w D., zatrzymując się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". W opinii wnioskodawcy Z. B. jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a sprawa udzielenia świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne - należy do właściwości Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., jako gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały Z. B., stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Udzielając odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową, działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, że Z. B. na terenie gminy nie przebywa i nie zamieszkuje od 2002 roku. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2002 r. , na wniosek A. B., Z. B. został wymeldowany z lokalu przy ul. [...] w K. Właścicielem lokalu jest A. B., która pozostaje ze stroną od 2003 r. w separacji. Dalej wyjaśniono, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. do dnia 27 czerwca 2017 r. nie posiadał informacji dotyczącej Z. B., ponieważ nigdy wcześniej nie korzystał z pomocy finansowej ośrodka. Z wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów przez Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wynika, że Z. B. przez 4 lata, do 18 kwietnia 2016 przebywał w Areszcie Śledczym w M. Następnie zamieszkiwał w P. W związku z tym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. przyznał i wypłacał mu zasiłek stały od dnia 19 kwietnia 2016 r. oraz zasiłek pielęgnacyjny. Od dnia 1 czerwca 2017 r. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, tj. w Ł. gm. W., Z. B. ma przyznany i wypłacany zasiłek pielęgnacyjny przez Ośrodek Pomocy w W. W dniu 10 lipca 2017 r. pracownik socjalny telefonicznie uzyskał informacje z ośrodka w W., że Z. B. zmienił miejsce zamieszkania i obecnie zamieszkuje w D. u znajomej, gdzie zamierza pozostać na stałe. Zdaniem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nie zaistniała pierwsza i zarazem podstawowa przesłanka bezdomności, to jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Z informacji przekazanych przez Z. B. nie wynikało jakoby miejsce, w którym przebywa nie było w stanie zaspokoić jego potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Organ za istotną uznał deklarację zainteresowanego co do woli pozostania w miejscowości D. Tym samym organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy z zakresu pomocy społecznej jest Burmistrz D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór, który zaistniał pomiędzy Burmistrzem D. a Burmistrzem K. ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Z. B. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu był dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu decydujące znaczenie ma przepis art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2016.930) zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, stąd też mając na uwadze zasadę jednolitości sytemu prawa należy uwzględniać regulację zawartą w art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz.U.2016.1610), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z wywiadu z dnia 20 lipca 2017 r. Z. B. nie posiada własnego mieszkania, nigdzie nie jest zameldowany, często zmienia miejsce pobytu, a od dnia 22 czerwca 2017 r. (czyli już po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku stałego) przebywa w D., na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]", gdzie zajmuje pomieszczenie łazienki. Z całą pewnością pomieszczenia tego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu cytowanego art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. W tych okolicznościach przyjąć należy, że Z. B. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a tym samym jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma w tych okolicznościach znaczenia deklaracja złożona przez Z. B. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym, że w pomieszczeniu tym zamierza pozostać na stałe. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro zatem Z. B. pozostaje osobą bezdomną, to w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy jest Burmistrz K., albowiem bezspornym było, że ostatnim miejscem zameldowania była gmina K. Bez znaczenia pozostawał przy tym fakt, że Z. B. nie mieszka tam od kilkunastu lat i nie utrzymuje żadnych związków z tą gminą. Te okoliczności nie należą do przesłanek podlegających badaniu przy ustaleniu właściwości organu, albowiem w sprawach pomocy społecznej przepis zakłada pewnego rodzaju fikcję prawną dla potrzeb tego rodzaju spraw, a to w celu zagwarantowania bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsce zamieszkania, łatwego dostępu do świadczeń pomocy społecznej (por. postanowienia NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I OW 49/07, z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. I OW 110/07, z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 60/10). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.