I OW 230/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Legionowo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowo a Wójtem Gminy Pokrzywnica w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Legionowo jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 14 LISTOPADA 2025 R. DYREKTOR OŚRODKA POMOCY SPOŁECZNEJ W LEGIONOWIE DZIAŁAJĄCY W IMIENIU PREZYDENTA MIASTA LEGIONOWO (DALEJ: "WNIOSKODAWCA"), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z WÓJTEM GMINY POKRZYWNICA W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU S. B. (DALEJ: ZAINTERESOWANA) O SKIEROWANIE DO DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przed osiedleniem się w Domu Seniora "[...]" w S. ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanej, będącym jednocześnie jej faktycznym centrum życiowym, był adres B., gmina Pokrzywnica. Mieszkanie, w którym zainteresowana posiada ostatni meldunek zostało sprzedane, zaś od momentu opuszczenia pieczy zastępczej w ogóle nie przebywała na terenie gminy Legionowo, nie podejmowała działań świadczących o zamiarze ustanowienia centrum życiowego w Legionowie, nie występowała też do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legionowie o udzielenie jakiejkolwiek pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Pokrzywnica wskazał, że na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. właściwy do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Legionowo. Pod adresem w gminie Pokrzywnica zastano właściciela posesji, który oświadczył, że zainteresowana nie jest z nim spokrewniona, nie jest pod tym adresem zameldowana, przebywała tu czasowo. Właściciel posesji oświadczył, że nie wyraża zgody, aby zainteresowana zamieszkiwała w jego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Art. 101 ust. 2a u.p.s. przewiduje natomiast, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Z akt sprawy wynika, że zainteresowana obecnie przebywa w Domu Seniora "[...]" w S. Ośrodek ten jest placówką zapewniającą całodobową opiekę. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2a przywołanej ustawy w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Przed rozpoczęciem pobytu w ww. domu zainteresowana miała przebywać pod adresem B. w Pokrzywnicy. Z uzyskanej od właściciela posesji informacji wynika, że przebywała u niego czasowo i nie wyraża zgody na jej zamieszkiwanie pod tym adresem. Nie sposób zatem uznać, że zainteresowana przebywała tam z zamiarem stałego pobytu oraz że wiązała z tym miejscem plany i stanowiło ono jej centrum życiowe. W przedmiotowej sprawie należy zatem ustalić, czy S. B. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Przed rozpoczęciem przebywania w ww. palcówce zainteresowana nie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym. Zauważyć bowiem należy, że adresu w Pokrzywnicy nie sposób uznać za miejsce zamieszkania z ww. względów. Zainteresowana posiada adres stałego zameldowania w Legionowie, jednakże mieszkanie to zostało sprzedane. Skoro zatem zainteresowany posiada adres stałego zameldowania, pod który nie ma możliwości powrotu, to należy uznać, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej, należy zatem ustalić gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bezspornie gminą ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanej na pobyt stały jest gmina Legionowo. Zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Legionowo. Wniosek Prezydenta Miasta Legionowo o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.