I OW 226/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Sz. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Sz. a Burmistrzem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.B. – opiekuna prawnego K.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Gminy W. jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 12 LISTOPADA 2025 R. DYREKTOR OŚRODKA POMOCY SPOŁECZNEJ W SZ. DZIAŁAJĄCY W IMIENIU BURMISTRZA SZ. (DALEJ: "WNIOSKODAWCA"), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z BURMISTRZEM GMINY W. W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU J.B. – OPIEKUNA PRAWNEGO K.D. (DALEJ: ZAINTERESOWANY) O SKIEROWANIE DO DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Gminy W. W ocenie wnioskodawcy, miejscem zamieszkania zainteresowanego ubezwłasnowolnionego całkowicie jest miejsce zamieszkania jego opiekuna prawnego zgodnie z art. 101 u.p.s. w zw. z art. 27 k.c. Przepis art. 101 ust. 2a u.p.s. nie ma zastosowanie z uwagi na okoliczność, iż szpital w którym aktualnie przebywa zainteresowany nie wyczerpuje przesłanek wskazanych w tym przepisie. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik Burmistrza Gminy W. wskazał na właściwość Burmistrza Sz,, wobec okoliczności, że adres miejsca zamieszkania K.D. znajduje się w gminie [...], który to adres podawany był w dokumentach załączanych do wniosku. Ponadto w ocenie Burmistrza Gminy W. zasadne jest rozważenie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 101 ust 6 u.p.s., zaś o właściwości miejscowej nie może decydować miejsce zamieszkania opiekuna zainteresowanego, skoro nie zamieszkują oni razem, a ponadto brak jest dokumentów potwierdzających zamieszkanie opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego na terenie gminy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214), dalej - u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), dalej – k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z akt sprawy wynika, że K.D. został ubezwłasnowolniony całkowicie i ustanowiono dla niego opiekuna prawnego w osobie J.B., która zamieszkuje w [...]. przy ul. [...]. Takie informacje wynikają z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt III RNs 245/24 oraz z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego. Korespondencja do ww. opiekuna również wysyłana była pod ww. adres. Przywołane wyżej okoliczności dowodzą, że miejscem zamieszkania J.B., będącej opiekunem prawnym K.D., jest [...]. Wobec dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i treści art. 26 § 2 k.c. uznać należało, że miejscem zamieszkania zainteresowanego było miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Bez znaczenia zaś pozostaje, czy opiekun zamieszkuje z zainteresowanym czy nie, bowiem przepis art. 27 nie nakłada na opiekuna takiego obowiązku. Wobec okoliczności, że możliwe jest ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku J.B. na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., brak było podstaw rozważania kwestii zastosowania art. 101 ust. 2a u.p.s., w szczególności, że szpital w którym przebywa zainteresowany nie wyczerpuje przesłanek z tego artykułu. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że miejscem zamieszkania opiekuna prawnego, w rozumieniu art. 27 w zw. z art. 25 k.c., jest miejscowość [...]. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania wniosku J.B. – opiekuna prawnego K.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy W. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.