I OW 221/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem T. a Prezydentem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza T. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 16 października 2023 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działający z upoważnienia Burmistrza T. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem T. a Prezydentem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 20 września 2023 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działający z upoważnienia Prezydenta G. przekazał Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w T. wniosek J.K. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Organ podniósł, że J.K. był mieszkańcem Gminy T. W 2017 r. sprzedał posiadany tam lokal mieszkalny i wraz z żoną i synem zamieszkał w Gminie K. A.K. (syn) zakupił dom w miejscowości F., który wraz z ojcem wyremontowali i zamieszkali w znajdujących się tam odrębnych lokalach. W dniu 21 stycznia 2021 r. zmarła żona J.K. i od tego czasu zaczął on podupadać na zdrowiu. Nie chciał podporządkować się warunkom mieszkalnym jakie stwarzał mu syn we wspólnym domu, ponieważ miał przenieść się do piwnicy, która była wyremontowana jako mieszkanie. W ocenie wnioskodawcy, centrum życiowym J.K. był właśnie ten dom, w którym mieszkał przez 5 lat. Faktu tego nie zmienił, zdaniem wnioskodawcy fakt, że na początku września 2022 r. córka J.K. zabrała ojca do siebie do G. z uwagi na powstały konflikt ojca z synem. Następnie został umieszczony w Domu Seniora w D. Zdaniem Burmistrza T. zamiarem J.K. było zamieszkanie na stałe u córki w G. i tam jego zdaniem znajdowało się jego centrum życiowe. Z tego względu nie można go uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901, dalej "u.p.s."), bowiem przed umieszczeniem w Domu Seniora posiadał miejsce zamieszkania u córki w G. W odpowiedzi na wniosek Prezydent G. wniósł o wskazanie Burmistrza T. jako organu właściwego w sprawie. Organ, przywołując treść art. 25 k.c. podniósł, że przed rozpoczęciem pobytu w Domu Seniora J.K. tymczasowo przebywał u córki w G. Nie zamierzał przebywać tam na stałe. Tak też nie można traktować jego pobytu w Domu Seniora w D. W związku z tym, w ocenie organu, J.K. należy uznać za osobę bezdomną, bowiem żadnego z powyższych miejsc nie można uznać za jego centrum życiowe, nadto Dom Seniora nie spełnia wymagań uznania go za lokal mieszkalny zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Z powyższych względów, zdaniem Prezydenta G. w sprawie niniejszej zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z dokumentów wynika, że ostatnim miejscem zameldowania J.K. było T. ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem T. a Prezydentem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji reguluje art. 101 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania osoby na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Z akt niniejszej sprawy wynika, że ostatnie miejsce zameldowania zainteresowanego na pobyt stały znajdowało się pod adresem: ul. [...] w T. Pod powyższym adresem wnioskodawca pozostawał zameldowany do 2017 roku (sprzedaż mieszkania). Obecnie jest osobą bezdomną i przebywa w Domu Seniora w D. Tego rodzaju pomieszczenia nie można uznać za lokal mieszkalny zgodnie z przywoływanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. postanowienie z 20 maja 2011 r., sygn. akt I OW 19/11). Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania J.K. na pobyt stały znajdowało się na terenie T., to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz T. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na skorzystanie z instytucji art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany przebywa bowiem w Domu Seniora w D., gdzie jest objęty pomocą rzeczową i usługową, co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie ww. przepisu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.