I OW 220/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą C. a Burmistrzem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. i J.S. postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić Staroście C. ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Starosta C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. i J. S. W uzasadnieniu wniosku podał, że W. i J. S. pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. zwrócili się do Burmistrza Gminy A. z wnioskiem "o wszczęcie postępowania administracyjnego i załatwienie w/w spraw przy udziale stron w trybie kpa", tj. o załatwienie spraw: znak sprawy IR.7230.15.2019 z dnia 25 lutego 2019 r., znak sprawy IPR.6810.6.2021 r. z dnia 19 maja 2021 r., o udzielenie wyjaśnień odnośnie drogi gminnej, o wyjaśnienie zarzutów do sposobu ustalenia przebiegu granic nieruchomości w dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości obr. [...] – operat [...] (Id. Pracy geodezyjnej [...]), wykonanej zgodnie z upoważnieniem zawartym w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego znak sprawy: GG.GRG.6830.11.2019.S z dnia 19 czerwca 2020 r. przez Burmistrza Miasta T. i zakończonego decyzją ostateczną z dnia 9 marca 2021 r. Burmistrz Gminy A. przekazał w/w wniosek do rozpoznania według właściwości Staroście C. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał m.in., że zarzuty opisane w przekazywanym wniosku dotyczą w głównej mierze geodezyjnych czynności technicznych dokonanych przez geodetę – [...] w związku z rozgraniczeniem działki nr 417/5 względem działki 426 – obie działki położone w obrębie [...], które prowadzone było przez Burmistrza Miasta T. W związku z tym Burmistrz Gminy A. nie jest właściwy do oceny postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności do oceny, czy czynności dokonane przez w/w geodetę są zgodne z obowiązującymi przepisami, ponieważ ostatecznie czynności te zatwierdza Starosta C. – Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W ocenie Starosty C., z treści wniosku W. i J.S. wynika wprost, że zwracają się do Burmistrza Gminy A. o wszczęcie postępowania administracyjnego i załatwienie opisanych w ich piśmie spraw przy udziale stron w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również sygnatury wymienionych we wniosku spraw, o których załatwienie wnioskują W. i J. S., nie są sygnaturami spraw Starosty C. Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskujących co do sposobu ustalenia przebiegu granic nieruchomości w dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna A. – obszar wiejski – operat [...] (Id. Pracy geodezyjnej [...]), należy stwierdzić, że Starosta C. nie prowadzi postępowań o rozgraniczenie i nie jest organem właściwym w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej w skrócie "p.g.k."), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 p.g.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W świetle art. 33 ust. 2 p.g.k., wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Wobec powyższego, organem właściwym do rozpoznania wniosku W. i J.S. jest Burmistrz Gminy A.. Burmistrz Gminy A. w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił, że sprawa objęta wnioskiem W. i J.S. dotyczy w swojej istocie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które prowadzone było przez organ wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z dnia 24 września 2019 r., tj. Burmistrza Miasta T. Państwo S. twierdzą, że w dokumentacji geodezyjnej winna istnieć parcela katastralna o numerze 626 i to ta działka powinna podlegać rozgraniczeniu. Dokonując czynności geodezyjnych organy opierają się jednakże na aktualnych danych ewidencyjnych, zgodnie z którymi, na terenie, którego dotyczy wniosek, widnieją działki ewidencyjne o numerach wskazanych poniżej w piśmie. Postępowanie to zostało wszczęte z inicjatywy Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwa [...], aby rozgraniczyć działki o numerach ewidencyjnych 426, 417/5 i 375/8. Burmistrz Gminy A., wobec trwającego od lat konfliktu w zakresie przebiegu granic działek w rejonie ulicy Turystycznej w Mirowie, wniósł o wyznaczenie innego organu administracji publicznej do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, z uwagi na możliwy konflikt interesów organu – występującego również jako reprezentant strony postępowania. Na skutek wniosku Burmistrza Gminy A. do prowadzenia tego postępowania, na mocy w/w postanowienia SKO w [...] z dnia 24 września 2019 r., został wyznaczony Burmistrz Miasta T., który wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w dniu 19 czerwca 2020 r. w zakresie przebiegu granic między działkami nr 417/5 i nr 426. Działka ewidencyjna nr 426 stanowi własność Gminy A., działka nr 417/5 stanowi własność Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe, natomiast działka nr 375/8 stanowi współwłasność Państwa W. i J.S.. Pierwotnie wnioskiem o rozgraniczenie objęta została również działka nr 375/8, jednak z uwagi na stwierdzone przez Burmistrza Miasta T. uprzednie ustalenie granic prawnych działki 375/8, organ ten rozpatrzył wniosek o rozgraniczenie, umarzając postępowanie w zakresie rozgraniczenia działki nr 417/5 względem działki nr 375/8. Z kolei decyzją z dnia 9 marca 2021 r. nr GG.GRG.6830.11.2019.S Burmistrz Miasta T. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości nr 417/5 i nr 426, ustalając przebieg granic nieruchomości Skarbu Państwa i Gminy A. W. i J. S. od wielu lat nie uznają istnienia na mapach ewidencyjnych działki 426 i 363 (przebieg ulicy [...]) i złożyli Burmistrzowi Gminy A. szereg pism, w tym pismo z dnia 2 czerwca 2021 r. (przekazane Staroście C.), w którym domagają się m.in. rozgraniczenia działki – parceli katastralnej 626, która nie występuje na aktualnie obowiązujących mapach ewidencyjnych zasobu kartograficznego Starostwa Powiatowego w C. Aktualnie droga wewnętrzna oznaczona nazwą: "ulica [...]", przebiegająca po działkach ewidencyjnych nr 426 i nr 363, jedynie częściowo pokrywa się z umiejscowieniem dawnej parceli katastralnej 626. Państwo S., wyjaśniając przyczynę złożenia wniosku, powołali się na wadliwie dokonane, w ich ocenie, czynności stabilizacji punktów granicznych przez geodetę wykonującego prace w zakresie rozgraniczenia działki nr 426 oraz działki nr 417/5. Jak wynika z treści pisma z dnia 2 czerwca 2021 r. oraz ustnych wyjaśnień J.S., geodeta prowadzący prace geodezyjne dokonał zmiany punktów granicznych działki nr 417/5 ze szkodą na rzecz W. i J.S. Ich zdaniem, działka nr 417/5 nie istnieje, ponieważ została "unieważniona decyzją prawomocną z dnia 07.06.2013 roku SKO.GIK/4161/17/2013", a "Nadleśnictwo [...] ma prawo i obowiązek z urzędu przywrócić punkty graniczne 2813 -2824 działki 417/95 do operatu nr 258/11/219/68 na gruncie". Państwo S. twierdzą, iż: "Starosta C. ma prawo i obowiązek z urzędu przywrócić punkty graniczne 2813-2814 działki 417/95 w ewidencji gruntów i budynków w PODGiK w C.". Ponadto skierowali wobec geodety prowadzącego pracę zarzut wynikający z powyższych twierdzeń, iż: "decyzja z 07.06.2013 roku SKO.GIK /4161/17/2013 zobowiązuje aby Pan geodeta [...] zastabilizował wspólny punkt graniczny [...] betonowy dla działek 417/5, 426, 375/8". W treści pisma z dnia 2 czerwca 2021 r. zawarte są również dodatkowe żądania i zarzuty dotyczące czynności technicznych dokonywanych przez geodetę w ramach postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. oraz brak dokonania wizji lokalnej w zakresie dokonanych przez geodetę czynności podczas powyższego postępowania, a także brak wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie dokonanych przez geodetę czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na względzie, Burmistrz Gminy A., po wnikliwym przeanalizowaniu zarzutów W. i J.S., przyjął, że ich istotą jest zakwestionowanie technicznych czynności dokonanych przez geodetę podczas postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. oraz że przedmiotem skargi jest ocena poprawności czynności technicznych, które miały miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym, mających wpływ na wydane decyzje. Z uwagi na fakt, że zarzuty i ich rodzaj dotyczą wykonawstwa geodezyjnego w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez Burmistrza Miasta T., a wynik prac geodezyjnych jest zatwierdzany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii oraz powołane na mocy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Służby Geodezyjne i Kartograficzne, które zostały wymienione w art. 6 tej ustawy (w tym zgodnie z art. 6a ust. 2 b p.g.k.: "Starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego") – organem właściwym w sprawie jest Starosta C., który powinien zbadać zasadność w/w zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą C. a Burmistrzem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. i J.S. Zgodnie jednak z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z powyższego przepisu wynika, że jurysdykcja sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (a z takim sporem mamy do czynienia w tej sprawie) dotyczy wyłącznie przypadku nieposiadania przez te organy wspólnego organu wyższego stopnia. Tymczasem organem wyższego stopnia zarówno dla Starosty C., jak i dla Burmistrza Gminy A. (Powiat C.), jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Stosownie bowiem do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na którą powołują się organy będące w sporze, nie wynika natomiast, aby organem wyższego stopnia wobec starosty lub burmistrza był organ inny, niż samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z w/w art. 17 pkt 1 k.p.a. W tym konkretnym przypadku będzie to zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (§ 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925). Powyższe ustalenie wyłącza dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą C. a Burmistrzem Gminy A.. W konsekwencji przedmiotowy wniosek podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).