I OW 217/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Jerzmanowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Jerzmanowa a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Ł. w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 23 PAŹDZIERNIKA 2025 R. GMINNY OŚRODEK POMOCY SPOŁECZNEJ W JERZMANOWEJ WYSTĘPUJĄCY W IMIENIU WÓJTA GMINY JERZMANOWA (DALEJ: "WNIOSKODAWCA"), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z PREZYDENTEM MIASTA WROCŁAWIA W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU K. Ł. W SPRAWIE UMIESZCZENIA W DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściwym do rozpoznania wniosku K. Ł. jest Prezydent Miasta Wrocławia jako organ właściwy rzeczowo do załatwienia sprawy z zakresu pomocy społecznej, bowiem przed rozpoczęciem pobytu zainteresowanego w Zakładzie Opiekuńczo-leczniczym w B. jego miejscem zamieszkania był Wrocław, gdzie również bym zameldowany na pobyt stały. Również w przypadku uznania K. Ł. za osobę bezdomną, właściwy do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Wrocławia. W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: Ośrodek) występujący w imieniu Prezydenta Miasta Wrocławia wskazał, że Sąd winien odmówić rozstrzygnięcia sporu o właściwość z uwagi na brak aktualnego wniosku strony o skierowanie jej do domu pomocy społecznej, wskazał również, że postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu. W przypadku nieuwzględnienia ww. argumentacji Ośrodek wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy Wójta Gminy Jerzmanowa. W gminie Jerzmanowa zainteresowany od 2022 roku w sposób nieprzerwany znajduje swoje centrum życiowe, w tej gminie ma najbliższą rodzinę, mieszka, leczy się i rozlicza podatki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Odnosząc się do argumentów wskazanych w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, dotyczących odmowy rozstrzygnięcia sporu zauważyć należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Ośrodka bez znaczenia pozostaje, że postępowanie w sprawie umieszczenia K. Ł. w domu pomocy społecznej nie zostało wszczęte z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś zgodnie z § 3 ww. artykułu data wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć również należy, iż jak sam wskazał Ośrodek cofniecie wniosku obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Taką decyzję niewątpliwe musi wydać organ właściwy w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przechodząc następnie to rozpoznania ww. wniosku wskazać należy, że zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214, t.j. dalej: "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem co do zasady właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby u.p.s. zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany 23 lutego 2022 r. miał udar niedokrwienny mózgu. Po ukończeniu hospitalizacji i rehabilitacji przebywał pod opieką matki. Od 25 stycznia 2023 roku jest pacjentem Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w B. Przed udarem wynajmował mieszkanie we Wrocławiu, jednakże z akt sprawy wynika, że właściciel mieszkania oddał spakowane rzeczy zainteresowanego. W kontekście umieszczenia zainteresowanego w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczego w B., przypomnieć należy treść zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), dalej - ustawa o ochronie praw lokatorów, do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14). W rozpoznawanej sprawie, pobyt K. Ł. w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, jakim jest Zakład Opiekuńczo-Leczniczym w B., nie może być kwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., gdyż tego typu placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu, o czym wyżej wspomniano. Zakład opiekuńczo – leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów, zaś celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). Pobyt osób przebywających w tego rodzaju zakładach ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli ten pobyt jest długotrwały, gdyż jest związany wyłącznie z leczeniem. W konsekwencji uznać należy, iż takie placówki nie służą celom mieszkalnym. Powołane wyżej okoliczności, świadczą o tym, że zainteresowany jest osobą bezdomną, bowiem nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym i nie jest zameldowany na pobyt stały. W myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Jak potwierdza przekazana dokumentacja, zainteresowany nie ma adresu zameldowania na pobyt stały, zaś ostatnim adresem zameldowania jest Wrocław, ul. [...]. Wobec tego uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Wrocławia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji