I OW 188/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Marki o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Marki a Burmistrzem Miasta Wyszkowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy Z.L. w związku z jej skierowaniem do domu pomocy społecznej bez jej zgody postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Wyszkowa jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 9 LIPCA 2025 R. OŚRODEK POMOCY SPOŁECZNEJ W MARKACH WYSTĘPUJĄCY W IMIENIU BURMISTRZA MIASTA MARKI (DALEJ: "WNIOSKODAWCA"), ZŁOŻYŁ DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W WARSZAWIE WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z BURMISTRZEM MIASTA WYSZKOWA W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA SPRAWY Z.L. (DALEJ: ZAINTERESOWANA) W ZWIĄZKU Z JEJ SKIEROWANIEM DO DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ BEZ JEJ ZGODY. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowana z przyczyn obiektywnych, związanych ze stanem zdrowia znalazła się w Domu Pomocy Społecznej [...], gdzie przebywa od 21 lutego 2020 r. i pobyt w tej placówce stanowi jej centrum życiowe. Nie da się zaś ustalić czy ostatnim miejscem zamieszkania ww. było miasto [...]. W odpowiedzi na wniosek Ośrodek Pomocy Społecznej w Wyszkowie (dalej: Ośrodek) występujący w imieniu Burmistrza Miasta Wyszkowa wskazał, że w przypadku, gdy osoba przebywająca w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej i ubiega się o przyjęcie do domu pomocy społecznej w trybie ustawy o pomocy społecznej, właściwa miejscowo do udzielenia i w związku z tym późniejszego finansowania tego świadczenia jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce. Ośrodkowi nie jest zaś znana informacja, gdzie zainteresowana przebywała przed umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Przy piśmie z 18 września 2025 r. wniosek przekazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214, dalej: "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem co do zasady właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Nadto, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. W przedmiotowej sprawie wobec faktu, że zainteresowana w Domu Pomocy Społecznej w [...] została umieszczona na podstawie umowy cywilnej kluczowe było ustalenie, gdzie zamieszkiwała, przed umieszczeniem jej w ww. placówce. Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że do września 2016 roku zainteresowana zamieszkiwała pod adresem [...], następnie wyprowadziła się do syna zamieszkałego w [...]. Miejsce zamieszkania zainteresowanej nie zostało jednak w toku postępowania potwierdzone. Pracownik socjalny udając się 14 maja 2025 r. pod wskazany adres nikogo nie zastał, zaś sąsiadka mieszkająca obok oświadczyła, że P.L. (syn zainteresowanej) nie przebywa pod tym adres od kilku lat, tj. od 2017 roku pracuje w Irlandii. Obecnie mieszkanie jest wynajmowane. Zapytana o Z.L. stwierdziła, że nigdy nie widziała starszej kobiety, która zamieszkiwałaby w tym lokalu, P.L. nigdy też o matce nie wspominał. Od 2017 roku pod wskazanym adresem mieszkał P.L. z żoną i dziećmi. Z rejestru udostępnienia danych jednostkowych z PESEL wynika, iż zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały pod adresem: [...], gm. [...] od 11 grudnia 2006 roku. W konsekwencji powyższego nie da się ustalić miejsca zamieszkania zainteresowanej, przed umieszczeniem jej w ww. placówce. W konsekwencji żaden z przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową gminy do rozpoznania wniosku nie znajdzie zastosowania i należy odwołać się do regulacji ogólnych, zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego – do którego odesłanie znajduje się w art. 14 ups. Stosownie zatem do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przyjmując na podstawie przedstawionych okoliczności, że zainteresowana nie posiada miejsca zamieszkania w kraju, w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2025.1071 t.j.), w następnej kolejności właściwość miejscową należy ustalić w oparciu o miejsce pobytu strony. W przedstawionych okolicznościach sprawy, o ile miejsce zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 k.c. nie jest ustalone, o tyle nie budzi wątpliwości, że według stanu wynikającego z akt sprawy fizycznie miejsce jej pobytu znajduje się w Domu Pomocy Społecznej w [...] w gminie [...] – a zatem stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Wyszkowa. Z tych względów na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.