I OW 217/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 5 października 2023 r., nr GOPS.551.26.2023 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy J. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. D. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy J. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta i Gminy J. (dalej również: "organ wnioskujący", "Burmistrz") pismem z 5 października 2023 r., nr GOPS.551.26.2023, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta S. (dalej również: "Prezydent", "uczestnik"), poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. D. (dalej również: "zainteresowany") o skierowanie do domu pomocy społecznej (dalej również: "dps"). W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z 25 sierpnia 2023 r. A. D. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej: "GOPS") o skierowanie go do dps. Wniosek w imieniu niepełnosprawnego w stopniu znacznym brata złożyła I. S. Organ wnioskujący podał, że zainteresowany od śmierci matki, w maju 2023 r., zamieszkuje u brata (L. D.) w S. Sytuacja taka miała miejsce na datę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (11 września 2023 r.). Burmistrz wskazał, że pismem z 18 września 2023 r. GOPS, działając w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), przekazał ww. wniosek Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. (dalej: "MOPS"), jako właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Podniósł przy tym, że w dacie złożenia wniosku o umieszczenie w dps i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zainteresowany faktycznie zamieszkiwał poza właściwością Gminy J. W jego ocenie właściwym do wydania decyzji jest więc uczestnik postępowania. Burmistrz podał też, że 25 września 2023 r. Prezydent zwrócił mu dokumentację dotyczącą rozpatrzenia ww. wniosku, wskazując jednocześnie, że nie znajduje podstaw do uznania się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na wniosek, uczestnik zwrócił się o wskazanie Burmistrza, jako organu właściwego w sprawie. Potwierdził, że zainteresowany czasowo przebywał u brata, w S., jednak podczas wywiadu środowiskowego tak on, jak i jego rodzina oświadczyli, że centrum jego życia jest poprzednie miejsce zamieszkania, na terenie Gminy J. Organ ustalił, że zainteresowany zamieszkiwał tam do śmierci matki, następnie przeniósł się do brata, na czas załatwienia formalności związanych z umieszczeniem w dps. Prezydent podkreślił, że pobyt zainteresowanego S. nie miał charakteru pobytu stałego. Wskazał, że A. D. jest zameldowany w gminie J., tam też złożył deklarację wyboru lekarza pierwszego kontaktu SP ZOZ (który wystawił stosowne zaświadczenie konieczne do skierowania do dps), również na mocy decyzji Burmistrza pobiera zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie uczestnika, pobyt ww. u brata miał charakter czasowy i podyktowany był jedynie koniecznością zapewnienia mu tymczasowej opieki. Dodatkowo Prezydent powołał się na rozmowę telefoniczną z siostrą zainteresowanego, która 25 września 2023 r. oświadczyła, że brat powrócił do dotychczasowego miejsca zamieszkania i od 24 września 2023 r., przebywa w domu rodzinnym (gmina J.), gdzie pozostanie do czasu umieszczenia w dps. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sporów o właściwość należy rozpatrywać w powiązaniu z regulacją zamieszczoną w art. 22 § 1 pkt 1 kpa. Stanowi on, że spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika więc, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, położonych na terenie właściwości tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego – to właśnie Kolegium jest władne rozstrzygnąć spór. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach ma miejsce tylko wówczas, gdy spór toczą organy samorządu terytorialnego położone na terenie właściwości różnych samorządowych kolegiów odwoławczych. W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do zagadnienia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. Zauważyć bowiem należy, że zarówno Burmistrz, jak i Prezydent są organami jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Gmina J. znajduje się w powiecie szydłowieckim (zob. załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 23 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw - M.P. z 2017 r., poz. 853), dla którego właściwym organem nadrzędnym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") w R., zaś miasto S. wchodzi w obszar powiatu s. (właściwość SKO w K.). Powyższe obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych określono na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925). Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem spraw opisanych w pkt 2-4, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Analizując powyższe normy prawa zauważyć należy, że spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy J. a Prezydentem Miasta S., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o skierowanie go do dps. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Na mocy art. 59 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: "ups"), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej uregulowane zaś są w art. 101 ups. W pierwszej kolejności właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Stosownie zaś do art. 101 ust. 2 ups - w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W myśl art. 6 pkt 8 ups, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w świetle przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zainteresowany w sprawie definicji osoby bezdomnej nie spełnia, zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym. Ups nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc"). Stosownie do tej normy prawnej, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany aktualnie zamieszkuje w domu, który zajmował wraz ze zmarłą matką (gmina J.), deklaruje też zamiar kontynuowania stałego pobytu w miejscowości, gdzie jest nadal zameldowany (wywiad środowiskowy z 11 września 2023 r.). We wskazanym wyżej dokumencie podano również, że pobyt ww. u brata miał charakter czasowy, powodowany koniecznością opieki osób trzecich. L. D. oświadczył, że gdyby nie śmierć mamy, jego brat nadal zamieszkiwałby pod wcześniejszym adresem, a przeniósł się do niego jedynie na czas załatwienia formalności związanych ze skierowaniem go do dps. Zainteresowany jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ze zdiagnozowaną schizofrenią paranoidalną, co powoduje konieczność stałej opieki i pomocy (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2023 r., nr [...]). Obecnie taką pomoc świadczy wobec niego rodzeństwo. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania (art. 25 kc) składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przesłanki, o których mowa w ww. normie, muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. W powyższych okolicznościach należy przyjąć, że potwierdzony meldunkiem i aktualnie bezsporny pobyt zainteresowanego na terenie Gminy J., w sposób stanowczy potwierdza zamiar stałego pobytu i ześrodkowanie jego interesów życiowych w miejscowości W. Zainteresowany zamieszkiwał tam z matką do jej śmierci, następnie od 18 maja 2023 r., czasowo przeniósł się na teren innej gminy - do brata. Aktualnie powrócił do miejsca zameldowania i stałego zamieszkania, co wynika z akt sprawy. W ocenie Sądu fakt okresowej zmiany miejsca pobytu nie zmienia okoliczności, że wszelkie czynności życiowe zainteresowany realizuje w poprzednim miejscu zamieszkania - nie został stamtąd wymeldowany, nie zmienił deklaracji wyboru lekarza POZ, tam został mu przyznany zasiłek pielęgnacyjny, tam również został złożony pierwotnie wniosek o umieszczenie w dps. Sam zaś fakt około pięciomiesięcznego pobytu w innym miejscu nie pozwala przyjąć właściwości tej gminy, jako wiążącej. Ponadto, potwierdzeniem zamiaru dalszego pobytu zainteresowanego w aktualnym miejscu są stosowne oświadczenia jego i jego rodziny oraz powrót do wcześniej wskazywanej lokalizacji. Z miastem S. zainteresowanego nie wiążą żadne więzy, a sama czasowa przeprowadzka do tego miasta jest niewystarczająca, by wskazać je jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. Podkreślić tu trzeba, że ocena ewentualnego zamiaru zmiany miejsca zamieszkania (czy też chęci pozostania w miejscu aktualnym) wynikać musi z konkretnego zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości – dla A. D. miejscem takim była i jest Gmina J. Jednocześnie zauważenia wymaga, że w przypadku zmiany miejsca zamieszkania zainteresowanego, poza teren aktualnie zamieszkiwanej gminy, zmieni się też właściwość organu do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.