I OW 215/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 11 października 2023 r., nr MGOPS.0700.369.2023 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy J. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy J. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta i Gminy J. (dalej również: "organ wnioskujący", "Burmistrz") pismem z 11 października 2023 r., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy D. (dalej również: "Wójt", "uczestnik"), poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. W. (dalej również: "zainteresowany") o skierowanie do domu pomocy społecznej (dalej również: "dps"). W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z 21 lipca 2023 r. M. W. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: "GOPS") wniosek o skierowanie jej do dps. Burmistrz podał, że pismem z 25 lipca 2023 r. GOPS, działając w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), przekazał ww. wniosek Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J. (dalej: "GOPS w J."), jako właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Organ wnioskujący powołując się na art. 101 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: "ups", "ustawa") oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc"), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, ocenił, że Gmina J. nie była i nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanej. Burmistrz podkreślił, że ww. jedynie czasowo przebywa na terenie gminy, w związku z pożarem zajmowanego przez nią dotychczas domu i konfliktem z synem. Nie zgadzając się z przekazaniem mu sprawy zauważył, że dokumentacja medyczna dołączona do wniosku została wystawiona przez lekarza rodzinnego właściwego ze względu na miejsce zameldowania, a samo pismo złożone zostało w D. Wskazał też na twierdzenia wywiadu środowiskowego, z którego w jego ocenie wynika, że zainteresowana nie przebywa na terenie jego właściwości dobrowolnie, a jedynie wskutek okoliczności osobistych (pożar, konflikt z synem) oraz decyzji o wynajęciu jej mieszkania, podjętej przez drugiego syna. Podniósł, że aktualne miejsce zamieszkania nie może zostać uznane za centrum osobistych i majątkowych interesów ww. W odpowiedzi na wniosek, uczestnik zwrócił się o wskazanie Burmistrza, jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że zainteresowana od kwietnia 2023 r. zamieszkuje na terenie Gminy J., wobec czego w gestii tamtejszego organu leży wydanie stosownej decyzji w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sporów o właściwość należy rozpatrywać w powiązaniu z regulacją zamieszczoną w art. 22 § 1 pkt 1 kpa. Stanowi on, że spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika więc, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, położonych na terenie właściwości tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego – to właśnie Kolegium jest władne rozstrzygnąć spór. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach ma miejsce tylko wówczas, gdy spór toczą organy samorządu terytorialnego położone na terenie właściwości różnych samorządowych kolegiów odwoławczych. W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do zagadnienia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. Zauważyć bowiem trzeba, że zarówno Burmistrz, jak i Wójt są organami jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem spraw opisanych w pkt 2-4, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Analizując powyższe normy prawa zauważyć należy, że spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy J. (powiat żniński – właściwość: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy) a Wójtem Gminy D. (powiat wągrowiecki – właściwość: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile), w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o skierowanie do dps. Powyższe obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych określono na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925). Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Na mocy art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej uregulowane zaś są w art. 101 ups. W pierwszej kolejności właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Stosownie zaś do art. 101 ust. 2 ups - w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W myśl art. 6 pkt 8 ups, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w świetle przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zainteresowana w sprawie definicji osoby bezdomnej nie spełnia, zamieszkuje bowiem lokal mieszkalny. Ups nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 kc. Stosownie do tej normy prawnej, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że zainteresowana od kwietnia 2023 r. przebywa w wynajętym przez syna mieszkaniu w J. Jej pobyt w ww. miejscu powodowany był koniecznością wyprowadzki związaną z pożarem zajmowanego przez nią domu rodzinnego i konfliktem ze zobowiązanym do opieki w zamian za przeniesienie prawa własności – synem L. W. (w aktach sprawy brak jest ww. umowy). Zainteresowana jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości Gruntowice - Gmina D. (wywiad środowiskowy z 1 sierpnia 2023 r.). We wskazanym wyżej dokumencie podano również, że jest ona osobą starszą (89 lat), chorującą przewlekle, z problemami ze słuchem i wzrokiem, porusza się z wykorzystaniem laski. Niewątpliwie wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia osób trzecich. Obecnie pomoc taką świadczy wobec niej drugi syn – G. W. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przesłanki, o których mowa w art. 25 kc, muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Z orzecznictwa wynika, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. W świetle powyższego przyjąć należy, że aktualnie bezsporny jest pobyt zainteresowanej na terenie Gminy J. Wprawdzie, jak podkreśla organ wnioskujący, zamieszkiwanie w wynajmowanym mieszkaniu ma charakter czasowy, wynikający z okoliczności życiowych zainteresowanej, która - w ocenie Burmistrza – nadal związana jest z miejscem zameldowania (podnoszono tu kwestie m.in.: lekarza wystawiającego opinię dołączoną do wniosku, czy złożenia pisma w tamtejszym GOPS). Organ ten pomija jednak, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, wskazującego by istniała jakakolwiek możliwość powrotu ww. do poprzedniego miejsca zamieszkania. Sama zainteresowana wskazuje, że obecnie brak jest takiej możliwości, wobec czego zamieszkuje w obszarze właściwości uczestnika postępowania, gdzie przy pomocy syna prowadzi gospodarstwo domowe. W tej sytuacji nie sposób uznać, że fakt zmiany miejsca pobytu (od kwietnia 2023 r.) pozostaje bez wpływu na okoliczność, że wszelkie czynności życiowe ww. realizuje w aktualnym miejscu zamieszkania – jak wynika z wywiadu środowiskowego cyt.: "(...) w wyniku konfliktu ze swoim synem L. i jego żoną ww. nie chciała zostać w G., gdzie spędziła całe swoje życie". Podkreślić tu trzeba, że ocena ewentualnego zamiaru zmiany miejsca zamieszkania (czy też chęci pozostania w miejscu aktualnym) wynikać musi z konkretnego zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości – M. W. od kwietnia 2023 r. prowadzi gospodarstwo domowe na terenie J. Istotnym jest, że ani z akt sprawy, ani też z oświadczenia zainteresowanej nie wynika, by miała ona możliwość, bądź wyrażała chęć powrotu. Chybiona jest tu argumentacja Burmistrza koncentrująca się na stwierdzeniu, że wskazywanie w dokumentacji adresu zameldowania i dodatkowo adresu do doręczeń (adresu aktualnego, czasowego pobytu) determinuje miejsce zamieszkania M. W. i tym samym właściwość organu. Trudno bowiem byłoby uznać, że koncentruje ona swe czynności życiowe w miejscowości, gdzie od dłuższego czasu nie przebywa, a z akt sprawy nie wynika by podejmowała jakiekolwiek działania ukierunkowane na powrót. W ocenie Sądu, fakt około ośmiomiesięcznego zamieszkiwania w wynajmowanym lokalu w powiązaniu z brakiem realnej możliwości powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania, musi skutkować uznaniem właściwości Gminy J., jako wiążącej w sprawie. Jednocześnie zauważenia wymaga, że w przypadku zmiany miejsca zamieszkania zainteresowanej, poza terenem aktualnie zamieszkiwanej gminy, zmieni się też właściwość organu do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.