I OW 182/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatu Zwoleńskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Zwoleńskim i Powiatem Opolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek.

Starosta Powiatu Zwoleńskiego, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Zwoleńskim i Powiatem Opolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 5 marca 2020r., sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich ograniczył władzę rodzicielską M.D. i M.P. nad małoletnimi K.P. ur. 3 lipca 2017 r. w L. i P.P., ur. 19 marca 2019 r. w P., w ten sposób, że wykonywanie tej władzy poddał stałemu nadzorowi kuratora sądowego. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w Z. zmienił w/w postanowienie, poprzez pozbawienie M.D., władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi oraz udzielił zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania i umieścił małoletnie dzieci w Rodzinnym Domu Dziecka w K. Następnie, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt III Nsm (...) w/w Sąd zmienił postanowienie w sprawie zabezpieczenia i orzekł w trybie zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania o umieszczeniu małoletnich dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej w formie niezawodowej rodziny zastępczej w osobach E.C. oraz jej małżonka G.C. Podkreślono, że po raz pierwszy sąd orzekł o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej w dniu 8 lipca 2022 r. Wskazano, że M.D. jak i małoletnie dzieci, zameldowani są na pobyt stały pod adresem K, ul. (...), gm. K., powiat o. i nie zmieniali adresu zameldowania. Wskazano, iż MOPS w Z. ustalił, że od dnia 10 stycznia 2022 r. M.D. wraz z dwoma synami wyprowadziła się ze Z. i zamieszkała u swojej matki w K., ul. (...), o czym powiadomił OPS w K. MOPS w Z. pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. poinformował PCPR w P., że nie ma możliwości podjęcia współpracy z M.D. Podano, że pracownicy MOPS kilkukrotnie próbowali wejść pod wskazany adres: (...), gdzie prawdopodobnie ona przebywa, jednak nikogo nie zastali. Podkreślono, że zamieszkujące tam osoby znane są ośrodkowi i obce dla zainteresowanej. Z ustaleń ośrodka wynika ponadto, że M.D. prowadzi koczowniczy tryb życia i nie ma adresu stałego pobytu. Podano, że M.D. wraz z dziećmi przyjechała do Z., w lipcu na kilka dni przed interwencyjnym zabezpieczeniem przez służby małoletnich dzieci. Podano, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia 24 marca 2022 r. zmienił decyzję z dnia 21 października 2021 r. w ten sposób, że przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznając dodatek na K.P. na okres od 1 marca 2022 r. do 31 października 2022 r. oraz na P.P. na ten sam okres. Starosta Zwoleński podał, że M.D. wraz z dziećmi zamieszkiwała przez pewien czas w Z. w domu należącym do M.P. – ojca dzieci. Wskazano, że zmarł on w dniu 3 grudnia 2021 r. Budynek mieszkalny, w którym zamieszkiwali został sprzedany, a po jego śmierci nowy właściciel wyburzył budynek. Podano, że po śmierci M.P., M.D. wyprowadziła się do swojej matki zamieszkującej w K. Wskazano, że M.D. nie posiada w Z. lokalu/domu, w którym mogłaby zamieszkać. Podano, że nie pracuje, nie otrzymuje świadczeń z MOPS w Z. z uwagi na to, że zamieszkuje na terenie jego działania. Podano, że w Z. przebywała wraz z dziećmi w lipcu 2022 r. Wskazano, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. poinformowało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O., z siedzibą w P., że dzieci K.P. i P.P., zam. pod adresem: K., ul. (...), K., w okresie od 8 lipca 2022 r. do 4 sierpnia 2022 r. przebywały w Rodzinnym Domu Dziecka na terenie Powiatu Zwoleńskiego, w związku z tym zostanie przesłane porozumienie w sprawie przyjęcia dzieci oraz warunków pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie w rodzinnym domu dziecka. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 września 2022 r. PCPR w O. stwierdziło, iż powiat opolski nie jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci. Dalej Starosta Zwoleński podał, że pismem z dnia 18 października 2022 r. skierowanym do PCPR w Opolu Lubelskim, PCPR w Z., ponownie wskazało, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat opolski. Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. PCPR w O. podtrzymało swoje stanowisko, że powiat opolski nie jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków. PCPR w O uważa, że to wyłącznie miasto Z., było miejscem zamieszkania małoletnich i ich matki, zaś fakt utraty lokalu mieszkalnego w związku ze śmiercią ich ojca pozostaje w tym wypadku okolicznością irrelewantną dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Wskazano, że na terenie miasta Z. w/w korzystali ze służby zdrowia oraz świadczeń i usług pomocy społecznej, nadzór nad sprawowaniem władzy rodzicielskiej podlegał kuratorowi działającemu przy Sądzie Rejonowym w Z. Powołując się na art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 z późn. zm.) oraz na art. 25 K.c., Starosta Zwoleński uznał, że w niniejszej sprawie nie występują łącznie składniki corpus (stały pobyt) i animus (wola pobytu), by uznać Z. za miejsce zamieszkania M.D. Nie posiada ona bowiem lokalu w Z., tu nie koncentrowały się też jej interesy zawodowe, społeczne, rodzinne – w dacie oddania dzieci po raz pierwszy w pieczę zastępczą. Powołując się na art. 26 § 1 K.c. wskazano, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci – z uwagi na śmierć ojca – było miejsce zamieszkania matki, a ta w dacie umieszczenia dzieci po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwała na terenie Powiatu Opolskiego. Ponadto, powołując się na art. 191 ust. 2 w/w ustawy wskazano, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie tym powiatem jest Powiat Opolski w woj. Lubelskim, gdyż dzieci i matka zameldowane są w miejscowości K., ul. (...), gm. K. W odpowiedzi na w/w wniosek, Starosta Powiatu Opolskiego stwierdził, że Powiat Opolski nie jest właściwy w niniejszej sprawie. Wskazano, że obecnie małoletni znajdują się w rodzinnym domu dziecka znajdującym się na terenie Powiatu P. Organ również powołał się na art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 25 K.c. i art. 26 § 1 K.c. i wskazał, że ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż rodzice małoletnich zamieszkiwali na stałe w Z. Ich władza rodzicielska została ograniczona poprzez podanie jej nadzorowi kuratora. Podano, że w dniu 5 marca 2020 r. Sąd Rejonowy w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie o sygn. akt (...) ograniczył władzę rodzicielską M.D. i M.P. wobec małoletnich dzieci, poprzez nadzór kuratora, którego zobowiązał do składania sprawozdań z wykonywanego nadzoru raz na miesiąc. Podano, że nadzór nad sprawowaniem przez M.D. władzy rodzicielskiej do czasu umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej sprawowała kurator społeczny z Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym w Z. Z powyższego bezwzględnie – zdaniem Starosty Powiatu Opolskiego – wynika, że przez cały ten czas miejscem zamieszkania M.D. był Z. Wskazano, że następnie ojciec dzieci zmarł, zaś matka wraz z dziećmi wyprowadziła się na krótki okres czasu do swojej matki mieszkającej w K. (powiat opolski), po czym ponownie w dniu 28 czerwca 2022 r. wróciła do Z. Zdaniem Starosty Powiatu Opolskiego wskazuje na to nie tylko właściwość sądu opiekuńczego orzekającego o jej władzy rodzicielskiej, ale przede wszystkim właściwość kuratora sprawującego nadzór nad tą władzą. Podniesiono, że powyższego nie zmienia fakt, iż M.D. w okresie od marca 2022 r. do lipca 2022 r pobierała świadczenie rodzinne z Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Wskazano, że z informacji uzyskanej w OPS w K. wynika, iż M.D. nie dopełniła obowiązku poinformowania organu pomocy społecznej o zmianie miejsca zamieszkania, w związku z czym świadczenie rodzinne było jej wypłacane do czasu powzięcia organu informacji o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej. Wskazano, że z rozmów pracownika socjalnego z M.D. wynikało, iż wróciła do K. do domu rodzinnego, bo chwilowo w Z. nie miała gdzie się podziać, straciła bowiem możliwość zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu. Dalej podano, że z informacji od pracownika OPS w K. wynika, iż M.D. nie upatrywała jednak swojego stałego pobytu na terenie K., zmusiła ją do tego sytuacja, w jakiej się znalazła. Podano, że najprawdopodobniej w czerwcu M.D. wróciła do Z. Starosta Powiatu Opolskiego podał, że w dniu 7 lipca 2022 r. z OPS w K. skontaktowała się siostra zakonna ze Z. i poinformowała, że M.D. przebywa na terenie Z., ale nie ma się gdzie podziać, tego dnia została przywieziona wraz z dziećmi do K., niemniej jednak od razu poinformowała pracownika socjalnego, że nie zostanie na terenie K. Tego samego dnia , tj. 7 lipca 2022 r. taksówką wróciła do Z. Starosta Powiatu Opolskiego wskazał, że M.D. na terenie Z. zamieszkała około roku 2012. Od 2017 r., kiedy urodził się pierwszy syn K. mieszkała z ojcem dziecka M.P. w Z. pod adresem (...). Od 1 sierpnia 2017 r. do 28 lutego 2022 r. pobierała świadczenia rodzinne na syna Karola, a od 1 kwietnia 2019 r. do 28 lutego 022 r. również na syna P. Podano, że z pisma P. S.C.R. G., P. P. Praktyka Lekarza Rodzinnego w K. wynika, że małoletni P. i K. nigdy nie korzystali ze służby zdrowia na terenie gminy K. (jest to jedyna przychodnia na terenie gminy). Małoletni bowiem do dnia 30 września 2022 r. zapisani byli do Poradni Dziecięcej w Z. (deklaracje wygasły w związku z umieszczeniem w pieczy zastępczej na terenie powiatu p.). Organ podkreślił, że nie należy zapominać, iż o umieszczeniu małoletnich dzieci w pieczy zastępczej ponownie orzekał Sąd Rejonowy w Z. w związku z tym, że M.D. powróciła do Z., uznając się za właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania małoletnich. Podkreślono, że M.D. odmawiała przebywania na terenie gminy K. przez cały czas utrzymywała, że chce wrócić do Z. i tam mieszkać na stałe. Zdaniem Starosty Powiatu Opolskiego należy się zatem zastanowić, dlaczego opieka społeczna w Z. nie podjęła żadnych działań, aby zapewnić jej lokal socjalny, w którym mogłaby przebywać wraz z dziećmi, skoro na skutek zdarzenia od niej niezależnego (śmierć partnera) została pozbawiona lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu chwilowy pobyt na terenie gminy K. nie ma żadnego wpływu na ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich i ich matki, szczególnie, że przyjazd do K. nie był zgodny z jej wolą, a spowodowany był nadzwyczajnymi okolicznościami i działaniem osób trzecich. W ocenie Starosty Powiatu Opolskiego to Z. był miejscem zamieszkania małoletnich i ich matki – tu korzystali ze służby zdrowia oraz świadczeń i usług pomocy społecznej, nadzór nad sprawowaniem władzy rodzicielskiej podlegał nadzorowi kuratora działającego przy Sądzie Rejonowym w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Starosta Powiatu Zwoleńskiego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Zwoleńskim i Powiatem Opolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej. Należy wskazać, ze zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli zaś nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Wobec powyższego należy stwierdzić, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miało miejsce zamieszkania małoletnich przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że umieszczenie małoletnich w pieczy zastępczej po raz pierwszy nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt (...). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też termin ten należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 K.c.). W niniejszej sprawie władza rodzicielska przysługiwała matce małoletnich dzieci, gdyż ich ojciec zmarł. Ustalenia wymagało zatem gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej dokumentacji, M.D., po około 6 – miesięcznym pobycie wraz z dziećmi w miejscu zamieszkania matki w K. (przebywała tam od około 10 stycznia 2022 r., po śmierci partnera), w lipcu 2022 r. powróciła wraz z dziećmi do Z. (nie była wtedy pozbawiona władzy rodzicielskiej). Z tych względów Sąd Rejonowy w Z. uznał się za właściwy do prowadzenia sprawy i postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. umieścił małoletnich w Rodzinnym Domu Dziecka w K. Z akt sprawy wynika także, że pomimo, iż M.D. chce przebywać na terenie Z., to jednak nie ma tu lokalu, w którym mogłaby zamieszkać, nie ma miejsca stałego pobytu, prowadzi koczowniczy tryb życia i widywana jest w towarzystwie osób nadużywających alkoholu. Natomiast jej miejscem zameldowania wraz z dziećmi są K. ul. (...), powiat opolski, woj. lubelskie. Zastosowanie miałby więc zatem art. 191 ust. 2 w/w ustawy. W rozpoznawanej sprawie istotna jest jednak okoliczność, że Starosta Zwoleński decyzjami z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr ZdsPZ.5324.10.1.2022 oraz nr ZdsPZ.5324.11.1.2022 przyznał już B. i S. R. – pełniącym funkcję Rodzinnego Domu Dziecka – pomoc na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci – K. P. i P.P., począwszy od dnia 8 lipca 2022 r. do dnia 4 sierpnia 2022 r., w kwotach wymienionych w tych postanowieniach. Wydanie powyższej decyzji przesądziło o tym, że w dacie wnoszenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, spór w tej sprawie już nie istniał. Przed ustaleniem bowiem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, Starosta Zwoleński poniósł już wydatki związane z opieką i wychowaniem dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W dacie wnoszenia przedmiotowego wniosku sporną stała się tylko okoliczność, czy Powiat Opolski ma uzasadnione roszczenie do występowania w stosunku do Powiatu Zwoleńskiego z żądaniem zwrotu wypłaconych B. i S.R. kwot, przyznanych na podstawie w/w decyzji z 8 sierpnia 2022 r. Tego rodzaju roszczenie ma zaś charakter wyłącznie cywilny i nie jest rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto należy nadmienić, że obecnie małoletni znajdują się w rodzinnym domu dziecka znajdującym się na terenie Powiatu P. – w rodzinnej pieczy zastępczej w formie niezawodowej w osobach E. i G.C. Nadmienić też należy, że i tu Starosta P. decyzjami z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr CS.5312.501.339.2022 oraz CS.5312.501.340.2022 przyznał już E. i G.C. pomoc na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci – K.P. i P.P., w okresie od 4 sierpnia 2022 r. na czas pobytu w w/w rodzinie zastępczej, nie dłużej jednak, niż do osiągnięcia przez dzieci pełnoletności – w kwotach wymienionych w tych postanowieniach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawę, a zgodnie z którym, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy uznanie swej właściwości przez organ było w tym przypadku prawidłowe ((zob. postanowienia NSA: z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 330/20; z 5 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 125/19; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 162/16; z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 139/07). Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.