I OW 178/21

Dnia 24 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Prezydentem Miasta Chełm w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. K. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Chełm jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent m.st. Warszawy wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Chełm w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. K. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. K. w dniu 13 kwietnia 2021 r. została przyjęta do placówki opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w Warszawie. Dziecko w placówce zostało objęte opieką w trybie interwencyjnym na wniosek funkcjonariuszy z Wydziału [...] z uwagi na zatrzymanie matki zgodnie z poleceniem Sądu Rejonowego w Chełmie sygn. akt 2K 168/17 i brak możliwości przejęcia opieki nad dzieckiem przez ojca – S. T. Miejsce zamieszkania dziecka, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt III Nsm 591/18, jest przy ojcu. S. T. podał w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w Warszawie, że mieszka w Chełmie przy ul. [...]. Do czasu umieszczenia w pieczy zastępczej małoletnia M. K. przebywała pod opieką matki w Warszawie przy ul. [...]. Z pisma Wydziału Świadczeń Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2021 r. wynika, że A. K. "nie figuruje w bazie danych Urzędu" i nie korzystała ze świadczeń wychowawczych na terenie Dzielnicy [...]. Z informacji uzyskanych od pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wynika, że A. K. nie korzystała także z pomocy finansowej i w formie pracy socjalnej oferowanej przez Ośrodek. Tym samym pobyt A. K. wraz z dziećmi w Warszawie miał charakter incydentalny i krótkotrwały. Z kolei Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Chełmie potwierdził, że świadczenie wychowawcze na M. K. było pobierane przez ojca – S. T. w Chełmie. Ponadto małoletnia M. K. od dnia 24 maja 2017 r. jest zameldowana na pobyt stały w Chełmie przy ul. [...]. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Chełm wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 września 2018 r. sygn. akt III Nsm 533/18 małoletnia M. K. została umieszczona w pieczy zastępczej - [...] w Chełmie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że ojciec małoletniej S. T. wyjeżdża do pracy za granicę, przebywając w Chełmie wynajmuje stancję na okresy pobytu w kraju, nie uczestniczy w codziennej opiece nad dzieckiem. Sąd Rejonowy w Chełmie III Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie o sygn. akt III Nsm 591/18 postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r.: - w pkt I uchylił ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 24 września 2018 r. i nakazał wydanie z dniem 27 maja 2019 r. małoletniej M. K. z [...] w Chełmie pod opiekę ojca S. T.; - w pkt III zmienił rozstrzygniecie zawarte w pkt II postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt III Nsm 75/18 w ten sposób, że ograniczył władzę rodzicielską S. T. nad małoletnią M. K. poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sadowego. Małoletnia w dniu 31 maja 2019 r. została wypisana z ewidencji wychowanków [...] i przekazana pod opiekę ojca S. T. W dniu 28 grudnia 2021 r. organ uzyskał informację, że S. T. we wrześniu 2020 r. przeniósł się do J., gdzie zamieszkiwał początkowo przy ul. [...], a następnie przy ul. [...]. Zamieszkiwała z nim razem także A. K. wraz z córką M. K. oraz jej synem T. K. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania S. T. Sąd Rejonowy w Otwocku III Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie III Opm 53/20 przekazał nadzór nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej S. T. nad małoletnią A. K. III Zespołowi Kuratorskiej Służby Sądowej w Otwocku (sygn. akt Opmk 35/20). W tym okresie małoletnia A. K. uczęszczała do przedszkola [...] w J. przy ul. [...]. Jak ustalił Sąd Rejonowy w Chełmie S. T. często wyjeżdżał za granicę. Także w tym okresie S. T. wyjechał do [...], a A. K. od stycznia 2021 r. zamieszkiwała wraz z dziećmi A. K. i T. K. w Warszawie przy ul. [...]. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w Warszawie VI Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie III Opm 45/21 celem wykonania orzeczenia Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 27 maja 2019 r. przekazał nadzór nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej S. T. nad małoletnią A. K. VI Zespołowi Kuratorskiej Służby Sądowej w Warszawie (sygn. akt Opmk 71/21). Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w Warszawie VI Wydział Rodzinny i Nieletnich: 1) postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt VI Nsm 404/21 udzielił z urzędu zabezpieczenia w ten sposób, że umieścił małoletnią M. K. w trybie natychmiastowym w pieczy zastępczej; 2) postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt VI Nsm 424/21 udzielił z urzędu zabezpieczenia w ten sposób, że umieścił małoletniego T. K. w trybie natychmiastowym w pieczy zastępczej - po zakończonej hospitalizacji małoletniego. Małoletnia M. K. w dniu 13 kwietnia 2021 r. została przyjęta do placówki opiekuńczo wychowawczej "[...]" w Warszawie w trybie interwencyjnym w związku zatrzymaniem matki A. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie II Wydział Karny (sygn. akt II K 168/17). Umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło w związku z tym, że S. T. nie pełnił opieki nad małoletnia M. K., do czego był zobowiązany na mocy postanowienia Sadu Rejonowego w Chełmie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt III Nsm 591/18. Faktyczną opiekę sprawowała ich matka A. K. Prezydent m.st. Warszawy w złożonym wniosku potwierdził, że umieszczenie małoletniej w pieczy zastępczej wynikało z braku możliwości przejęcia opieki nad dzieckiem przez ojca – S. T. Potwierdza to także pismo Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych Nr 3 w Warszawie skierowane do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, w którym w adnotacji "Do wiadomości w pkt 2 Rodzic/ rodzice - miejsce pobytu nie jest znane". Wobec powyższego Prezydent Miasta Chełm podniósł, że zarówno A. K. jak i S. T. mieli ograniczoną władzę rodzicielską nad córką M. K. S. T. prawdopodobnie nie przebywał na terytorium Polski, a przed ponownym umieszczeniem córki w pieczy zastępczej poddany był stałemu nadzorowi kuratorów sądowych, który z kolei podlegali kontroli właściwego Sądu. W tej sytuacji, zdaniem organu, trudno zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że pobyt A. K. w Warszawie miał charakter incydentalny i krótkotrwały. Prawdopodobnie, gdyby A. K. nie została zatrzymana, w dalszym ciągu zamieszkiwała w Warszawie pod wskazanym adresem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. K. umieszczonej w okresie od 13 kwietnia 2021 r. do 8 czerwca 2021 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w Warszawie. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem pozostające w sporze organy, tj. Prezydent m.st. Warszawy i Prezydent Miasta Chełm nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Właściwość miejscową, w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwym jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W myśl natomiast art. 191 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się. W rozpoznawanej sprawie, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie Wydział VI Rodzinny i Nieletnich z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI Nsm 404/21 doszło do ponownego umieszczenia małoletniej M. K. w pieczy zastępczej. Wcześniej małoletnia był już bowiem umieszczona w pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego, postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 września 2018 r. sygn. akt III Nsm 533/18, jednak w dniu 27 maja 2019 r. Sąd ten, prowadząc postępowanie o zmianę sposobu ograniczenia A. K. i S. T. władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką, w sprawie o sygn. akt III Nsm 591/18 nakazał wydanie z tym dniem małoletniej M. K. z [...] w Chełmie pod opiekę ojca. Postanowienie to zostało wykonane. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że właściwość miejscową organu w niniejszej sprawie należy ustalić na podstawie cytowanego wyżej art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Kluczowym zatem było rozstrzygnięcie czy można ustalić miejsce zamieszkania małoletniej bezpośrednio przed ponownym umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 i 4 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z art. 25 K.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 oraz z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt I OW 248/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, mając na uwadze brzmienie art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, datą, o której jest mowa w tym przepisie jest data 14 kwietnia 2021 r. W tej bowiem dacie Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w Warszawie postanowił umieścić małoletnią w trybie natychmiastowym w pieczy zastępczej. Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniej do dnia 14 kwietnia 2021 r., a dokładniej powiatu miejsca zamieszkania ojca – S. T. Zauważyć bowiem trzeba, że przed ponownym umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 27 maja 2019 r., małoletnia M. K. została wydana z [...] w Chełmie pod opiekę ojca. W rezultacie, przed ponownym umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej, wykonywanie władzy rodzicielskiej zostało powierzone S. T., poprzez wskazanie miejsca, w którym dziecko ma przebywać. Jednocześnie ww. postanowieniem ograniczona została władza rodzicielska A. K. do określonych uprawnień w stosunku do osoby dziecka, tj. prawa dowiadywania się o istotnych sprawach odnośnie zdrowia i edukacji małoletniej. W oparciu o przedstawione informacje wynika, że od września 2020 r. S. T. zamieszkiwał w J., początkowo przy ul. [...], a potem przy ul. [...]. Następnie od stycznia 2021 r. małoletnia wraz z matką przebywała w Warszawie przy ul. [...] bowiem w tym okresie S. T. często wyjeżdżał za granicę. Ponadto, jak wskazał Prezydent m.st. Warszawy, S. T. podał w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w Warszawie, że mieszka w Chełmie przy ul. [...]. Ojciec dziecka wielokrotnie zatem zmieniał miejsce pobytu, nawet na krótkie okresy, a następnie przebywał poza terytorium Polski. Z uwagi na zatrzymanie matki i brak możliwości przejęcia opieki nad dzieckiem przez ojca, M. K. w dniu 13 kwietnia 2021 r. została objęta opieką w trybie interwencyjnym i przyjęta do placówki "[...]" w Warszawie. Umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło zatem na skutek braku sprawowania przez S. T. opieki nad małoletnią, do czego był zobowiązany na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 27 maja 2019 r. Bez znaczenia w sprawie, w związku z treścią art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 26 K.c. jest fakt przebywania, wbrew orzeczeniu sądu rodzinnego, przez małoletnią bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej wraz z matką w Warszawie. Miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską jest bowiem, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej – w okolicznościach niniejszej sprawy – S. T. Z tych względów przyjąć należy, że skoro nie da się ustalić miejsca zamieszkania ojca M. K., pod opieką którego małoletnia powinna przebywać, to nie jest możliwe ustalenie organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 4 ww. ustawy. W tej sytuacji znajdzie zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że M. K. od 24 maja 2017 r. jest zameldowana na pobyt stały pod adresem: ul. [...], 22-100 Chełm, a zatem organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w okresie od 13 kwietnia 2021 r. do 8 czerwca 2021 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w Warszawie jest Prezydent Miasta Chełm. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.