I OW 171/23

Dnia 18 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.N. o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrza [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. N. o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący podał, że przy piśmie z dnia 5 maja 2023 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił Burmistrzowi [...] wcześniej przekazane do tego organu podanie W.N. z dnia 12 kwietnia 2023 r. o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku celowego, motywując to brakiem właściwości do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 24 maja 2023 r., Dyrektor OPS w [...] zwrócił się jednak do MOPSu w [...] o reasumpcję powyższego stanowiska, bowiem z przesłanych akt jednoznacznie wynikało, że miejscem zamieszkania W.N. był [...] i tam koncentruje się jego aktywność życiowa. W odpowiedzi, MOPS w [...] zwrócił do OPS-u w [...] nadesłaną dokumentację akcentując, że pod krakowskim adresem zainteresowany tylko nocuje, ale nie posiada w [...] miejsca zamieszkania. W ocenie organu wnioskującego, stanowisko MOPSu w [...] było błędne, gdyż W.N. cały czas zamieszkiwał w [...] a właściwość organu w sprawach z zakresu opieki społecznej ustala się zaś według miejsca zamieszkania a nie zameldowania strony. Dodatkowo Burmistrz [...] wskazywał, że budynek przy ul. [...] w [...], gdzie zainteresowany był zameldowany, już nie istniał. W związku z powyższym organ wnioskujący wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego w niniejszej sprawie oraz zasądzenie od tego organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wnosił o wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku W. N., gdyż za takim stanowiskiem przemawiały jednoznaczne ustalenia poczynione na podstawie wywiadu środowiskowego i zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Wynikało z nich, iż ww. jest osobą ubogą, bezdomną, niepełnosprawną i nie posiadającą stałego miejsca zameldowania. Z pobytu stałego pod adresem ul. [...] w [...] został on bowiem wymeldowany w 2018 roku. Zainteresowany jedynie przebywał w [...] i to w różnych miejscach niemieszkalnych ( w ogrzewalni dla osób bezdomnych i na koczowisku). Następnie uzyskał tymczasowe miejsce noclegu w mieszkaniu znajomej w [...], pod adresem ul. [...]. Zainteresowany wskazywał jednak, iż nie posiadał kluczy do ww. mieszkania, jak również nie miał możliwości swobodnego korzystania z jego wyposażenia w ciągu całego dnia. W związku z tym np. nie posiadał możliwości dokonania zabiegów higienicznych w łazience lub przygotowania posiłku w kuchni, czy spędzania czasu w tym mieszkaniu. Twierdził zaś, że jego pobyt w mieszkaniu znajomej ogranicza się tylko do pobytu w określonych przez nią godzinach nocnych tj. od 22:00 do 08:00. Poza wyznaczonymi godzinami przebywał zaś w przestrzeni publicznej. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], choć zatem zainteresowany nocował w lokalu mieszkalnym to - z uwagi na brak możliwości swobodnego korzystania z jego wyposażenia - brak było przesłanek do stwierdzenia, że w mieszkaniu znajomej posiadał on miejsce zamieszkania. Wobec zatem powyższego, W. N. kwalifikował się do uznania go za osobę bezdomną, w myśl art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy administracji uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku W.N. o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku celowego. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie niesporne było, że W.N. nie jest zameldowany nigdzie na pobyt stały. Na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przebywał natomiast w mieszkaniu znajomej w [...] pod adresem ul. [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy istotny było jednak charakter tego "przebywania". Jak wskazywał bowiem sam zainteresowany, znajoma użyczyła mu tylko w swoim mieszkaniu miejsce do noclegowania. Nie posiadał on kluczy do tego lokalu, jak również nie posiadał możliwości swobodnego korzystania z jego wyposażenia w ciągu dnia np. z łazienki czy kuchni. Jego pobyt w mieszkaniu znajomej ogranicza się zatem jedynie do pobytu w określonych przez nią godzinach nocnych tj. od 22:00 do 08:00. Poza wyznaczonymi godzinami W.N. musiał przebywać natomiast w przestrzeni publicznej. W związku z powyższym zgodzić się należy z organem pozostającym w sporze, iż - w odniesieniu do W.N. - mieszkanie znajdujące się w [...] przy ul. [...] nie stanowiło dla niego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Skoro więc lokal ten nie służył zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych (przybywał w nim tylko w porze nocnej aby przenocować), to należało uznać, że był on osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym. W konsekwencji W.N. - jako osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nieposiadająca adresu stałego zameldowania – spełniał przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Z tych też powodów - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - właściwym do rozpoznania wniosku W. N. jest organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. Burmistrz [...]. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.