I OW 167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Wójtem Gminy Z. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z [...] października 2021 r., Wójt Gminy M. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Z. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy M. stwierdził, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z., [...] sierpnia 2021 r., przesłał zawiadomienie wraz z dokumentacją o ustalenie prawa do przyznania zasiłku stałego dla M. G., zam. P. [...]. W uzasadnieniu Wójt Gminy Z. poinformował, że nie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia ww. wniosku – M. G. jest osobą bezdomną, a ostanie miejsce jej zameldowania na pobyt stały było na terenie gminy M. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 6 ust 8 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s.") osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z akt sprawy wynika, że M. G. od [...] lipca 2021 r. zamieszkuje wraz z rodziną, tj. z parterem oraz dzieckiem w wieku 4 lat, w wynajmowanym mieszkaniu w P. W związku z tym nie można uznać jej za osobę bezdomną. Wnioskodawczyni od wielu lat nie zamieszkuje w K., gm. M. gdzie była zameldowana na pobyt stały – ostatni meldunek do [...] listopada 2012 r. Kobieta we wcześniejszych latach mieszkała w miejscowości D., gm. W., gdzie objęta była prawem do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz razem z partnerem była objęta wsparciem finansowym z GOPS. Jak przypomniał Wójt, ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", ale zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz.1740 ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem pobytu stałego. Przez "zamiar" należy rozumieć wolę, tj. uznanie danej miejscowości za centrum życiowej aktywności danej osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste oraz majątkowe. Wobec tego, zdaniem Wójta Gminy M., w przytoczonej sprawie ma zastosowanie art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym gminą właściwą do przyznania wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku stałego jest Gmina Z. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] listopada 2021 r., Wójt Gminy Z. wniósł o wskazanie Wójta Gminy M. jako organu właściwego w sprawie. Organ przypomniał, że podstawą prawną dla ustalenia właściwości miejscowej w przypadku spraw z zakresu pomocy społecznej dla osób bezdomnych, jest art. 101 ust. 2 u.p.s. Stanowi on, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsca zamieszkania, łatwy dostęp do świadczeń z pomocy społecznej. Wójt wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną na pobyt stały pod adresem: [...],[...] M., która tymczasowo przebywała na terenie Gminy Z., w mieszkaniu wynajętym przez konkubenta. W dniu [...] września 2021 r. wnioskodawczyni wyprowadziła się na teren Gminy S., tj. [...] S., ul. [...], o czym poinformowała organ telefonicznie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", ale zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywała z zamiarem pobytu stałego. Wnioskodawczyni przebywała na terenie Gminy Z. tylko tymczasowo, tj. od [...] lipca 2021 r. do [...] września 2021 r. Zatem, zdaniem organu, można uznać, że nie wiązała ona przyszłości z Gminą Z. W związku z powyższym należy przyjąć, że właściwą do przyznania świadczeń z pomocy społecznej i ponoszenia kosztów jego przyznania jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania wnioskodawczyni, tj. Gmina M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy M. a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o przyznanie prawa do zasiłku stałego. Pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Wójt Gminy M. i Wójt Gminy Z., nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, zgodnie z którym skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, postanowienie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, CBOSA). W niniejszej sprawie, we wniosku z [...] lipca 2021 r. o przyznanie zasiłku stałego, wnioskodawczyni jako swój adres zamieszkania podała: P. [...]. Taki też adres wskazano w oświadczeniu wnioskodawczyni z [...] lipca 2021 r. Z zawartej w nim informacji wynika, że do końca czerwca 2021 r. wnioskodawczyni przebywała w gm. W., a w P. mieszka od [...] lipca 2021 r. Ten sam adres podano także w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego ([...] Z., P. [...]). Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni do [...] listopada 2012 r. posiadała adres pobytu stałego: [...], gm. M., następnie mieszkała pod adresem: [...],[...] W., a potem przeprowadziła się do mieszkania wynajętego przez jej partnera (vide umowa najmu domu jednorodzinnego z [...] czerwca 2021 r., na okres od [...] czerwca 2021 r. do[...] czerwca 2022 r.). Natomiast w piśmie z [...] listopada 2021 r. (odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość) Wójt Gminy Z. podał, że wnioskodawczyni poinformowała organ, telefonicznie, że [...] września 2021 r. wyprowadziła się do Gminy S., pod adres: [...] S., ul. [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przedstawionych materiałów, nie ma możliwości zweryfikowania, gdzie wnioskodawczyni obecnie przebywa. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentacji, potwierdzającej jej aktualne miejsce zamieszkania. Wskazać należy, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17, CBOSA). Ustalenia organów odnośnie do stanu faktycznego sprawy stanowią bowiem, w przypadku sporu o właściwość, podstawę analizy przepisów prawa, które będą miały zastosowanie w sprawie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015). Nie można mówić o rozstrzygnięciu sporu o właściwość, a także sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; CBOSA). Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13, CBOSA). Nie można też wykluczyć, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy będzie inny organ niż pozostające w sporze organy, lub że Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie właściwy do rozstrzygnięcia sporu z udziałem takiego organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.