I OW 160/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gorzów Wielkopolski o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gorzów Wielkopolski a Burmistrzem Gminy Wołów w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia i żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Gorzów Wielkopolski z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Wnioskiem z 16 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Gorzów Wielkopolski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Gminy Wołów w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia i żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 marca 2024 r. do organu wpłynęły akta sprawy A.M. przekazane przez Burmistrza Miasta Wołów celem dalszej wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Ww. ośrodek uznał się za niewłaściwy w sprawie wskazując, że właściwość ta należy do wnioskodawcy z uwagi na podjęcie przez stronę leczenia na terenie szpitala mieszczącego się w Gorzowie Wielkopolskim. Organ, analizując akta sprawy uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny z 3 sierpnia 2021 r. wydana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wołowie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Co za tym idzie zwrócono się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z wnioskiem o wszczęcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium pismem z 5 maja 2023 r. wskazało, że nie jest organem właściwym do prowadzenia sprawy. Pismem z 24 maja 2023 r. zwrócono się do SKO we Wrocławiu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny z 3 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 5 września 2023 r. stwierdziło nieważność decyzji z 3 sierpnia 2023 r. Następnie, decyzją z 2 stycznia 2024 r. odmówiło A.M. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2021 r. do 31 lipca 2023 r. W dalszej kolejności decyzją z 15 lutego 2024 r. uznano za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony stronie za ww. okres w kwocie [...] zł i jednocześnie zobowiązano stronę do jej zwrotu. Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z 2 lipca 2024 r. uchyliło decyzję z 15 lutego 2024 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że "Mając na uwadze powyższe, organ w trakcie prowadzonego ponownie postępowania winien jednoznacznie ustalić czy Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. jest organem właściwym miejscowo w przedmiotowej sprawie i w przypadku uznania się za organ niewłaściwy miejscowo wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy". Wnioskodawca podkreślił, że uznaje się za niewłaściwy w sprawie w związku z czym postanowił złożyć przedmiotowy wniosek. Organ zaznaczył, że pobyt strony w ZOL ma charakter okresowy, którego nie można utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej "u.ś.r.") stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym – oznacza to oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Dla ustalenia miejsca zamieszkania strony niezbędne jest odesłanie do cywilistycznej konstrukcji miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższego wnioskodawca uznał, że pobyt w szpitalu w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym jest pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób, zatem nie jest miejscem zamieszkania w rozumieniu ww. przepisu. Nie sposób zatem przyjąć, by miejscem zamieszkania A.M. był Gorzów Wielkopolski, skoro w znajdującym się w tej miejscowości szpitalu został on umieszczony jedynie celem odbycia leczenia. Brak jest również podstaw uzasadniających twierdzenie, że miejscem zamieszkania ww. osoby nie jest gmina Wołów. Pobyt w szpitalu nie oznacza w żadnym razie, że strona stała się osobą, która nie ma miejsca zamieszkania, albo zmieniła to miejsce na obszar działania szpitala. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Wołów wskazał, że strona przebywa w Szpitalu Psychiatrycznym w Gorzowie Wielkopolskim Oddział Psychiatrii Sądowej o wzmocnionym stopniu zabezpieczenia. Zatem w tej sytuacji strona jest osobą, która nie posiada miejsca zamieszkania ani miejsca stałego zameldowania. W takiej sytuacji organ powinien postąpić zgodnie z brzmieniem art. 21 K.p.a., w myśl którego właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania w kraju, a w przypadku braku zamieszkania w kraju, wg miejsca pobytu strony. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania należy mieć również na uwadze art. 20 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Natomiast w myśl art. 3 pkt 11 u.ś.r. przez organ właściwy należy rozumieć wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Oba przepisy posługują się pojęciem "miejsce zamieszkania", o którym stanowi art. 25 K.c. W nawiązaniu do powyższych ustaleń, w ocenie organu skoro strona nie posiada miejsca stałego zameldowania, jako adres zamieszkania organ winien uznać adres pobytu, w tym przypadku Szpital Psychiatryczny w Gorzowie Wielkopolskim, w którym to aktualnie koncentrują się czynności życiowe strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej, "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny), lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym. Z kolei w myśl art. 25 ust. 5 u.ś.r. w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Gorzów Wielkopolski a Burmistrzem Gminy Wołów w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia i żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 3 pkt 11 u.ś.r. organem właściwym w sprawach w niej regulowanych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Istotne jest to, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.ś.r. zadania w zakresie świadczeń rodzinnych są realizowane przez organ właściwy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Pozostające w sporze organy mają siedziby w różnych województwach: Gmina Gorzów Wielkopolski leży w województwie lubuskim, a Gmina Wołów w województwie dolnośląskim. Mając zatem na uwadze, że gminy, których organy pozostają w sporze wchodzą w skład różnych województw, oraz że sprawa, której dotyczy przedmiotowy spór, należy do zadań gminy z zakresu administracji rządowej, stwierdzić trzeba, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest – zgodnie z treścią art. 22 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Obecnie organem właściwym do spraw administracji publicznej jest, na podstawie art. 6 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1370 ze zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z tych powodów, w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszego sporu. W związku z powyższym, wniosek Prezydenta Miasta Gorzów Wielkopolski skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Skoro zatem, w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.