I OW 157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku a Starostą Puckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. i H. Z. o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych postanawia: wskazać Starostę Puckiego jako organ właściwy w sprawie

Wnioskiem z 28 czerwca 2023 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Puckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. i H.Ż. w sprawie wyłączenia gruntu ujawnionego w ewidencji jako użytek Lz z produkcji na cele usługowe/budowa parkingu. W uzasadnieniu podano, że 18.04.2023 r. do Dyrektora RDLP w Gdańsku wpłynął wniosek G. i H.Ż. o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie 0,1993 m2 gruntu opisanego w ewidencji jako użytek Lz, z produkcji leśnej, stanowiącego działki nr (...) i (...), położonych w obrębie Żarnowiec, gmina Krokowa. Dyrektor RDLP w Gdańsku przesłał całość dokumentacji zebranej w sprawie do Starosty Puckiego celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością, stosownie do zapisów art. 2 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 -dalej jako u.o.g.r.l.), który wskazuje, że gruntami rolnymi są między innymi grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi. Wskazał również, iż nieruchomość gruntowa wnioskowana do wyłączenia nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, który mógłby sugerować leśny charakter nieruchomości. Zauważył, że zadrzewienia (Lz) nie spełniają warunków, aby można było w stosunku do nich zastosować pojęcie "lasy", bowiem nie spełniają one definicji lasów zawartej w art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672). Ze względu na postanowienia planu miejscowego (przeznaczenie pod parking) i brak uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowi też rezerwatu przyrody, nie wchodzi w skład parku narodowego, nie jest wpisana do rejestru zabytków. W konsekwencji Dyrektor RDLP w Gdańsku uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na wniosek Starosta Pucki wskazał, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Dyrektor RDLP w Gdańsku, stosownie do art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.). Zdaniem Starosty, we właściwych przepisach wprost wskazano na organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej gruntu o kwalifikacji leśnej. Do takich gruntów zaliczane są przede wszystkim grunty o oznaczeniu Ls, ale również te oznaczone symbolem Lz, tj. obszary zadrzewione i zakrzewione, do których niewątpliwie należy omawiany obszar. Zdaniem Starosty, nie ma podstaw, by Dyrektor RDLP przypisywał działkom objętym sporem charakterystyki gruntowej odpowiadającej oznaczeniu Lzr, w sytuacji gdy spełnione są wszystkie przesłanki kwalifikujące przedmiotowe grunty jako Lz. Działki oznaczone jako Lz podlegają administracyjnej jurysdykcji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku i to ten organ właściwy jest do rozpoznania wniosku G. i H.Ż. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku a Starostą Puckim jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku G. i H.Ż. w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji części działek nr (...) i (...), oznaczonych w ewidencji symbolem Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Charakter gruntów wyznacza zatem organ właściwy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera definicje takich gruntów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Dwa ostatnie przypadki nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem żaden z organów nie powoływał się na taki charakter gruntów – aby były zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (i aby w ogóle taką gospodarkę na nich prowadzono) oraz by stanowiły grunt pod drogą dojazdową do gruntów leśnych. Rozważenia zatem wymagało, czy przedmiotowy grunt odpowiada charakterystyce lasów w przepisach o lasach. Przepis art. 3 ustawy o lasach stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c); 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. O zakwalifikowaniu gruntu jako lasu w ustawie o lasach decyduje zatem nie tylko powierzchnia i charakter pokrywającej go roślinności, ale również inne cechy, zawiązane z przeznaczeniem lub stosownymi wpisami do rejestrów, bądź zagospodarowaniem. Nie decyduje o uznaniu gruntu za las wpis w ewidencji gruntów, relacja jest natomiast odwrotna, skoro ewidencja służy ujawnianiu stanu faktycznego i prawnego, jako lasy w ewidencji mogą być ujawnione wyłącznie grunty odpowiadające charakterystyce lasu na gruncie ustawy o lasach. Powołane przez Starostę ustalenia w ewidencji gruntów nie mają zatem decydującego znaczenia dla dokonania oceny, czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 u.o.g.r.l. Grunt, którego dotyczy wniosek, poza przesłanką powierzchniową nie wypełnia pozostałych przesłanek definicji lasu, a zatem za las, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, uznana być nie może. Nie został objęty ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu, nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi też rezerwatu przyrody, nie wchodzi w skład parku narodowego, nie jest wpisany do rejestru zabytków. Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Tym samym lasy jednoznacznie zostały wyodrębnione od gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Mając na uwadze, że na terenie działek (...) i (...) nie występuje las we wskazanym powyżej rozumieniu, zaś jak wynika z zaświadczenia Starosty Puckiego z 8 maja 2023 r., powyższy teren zajmują wyłącznie grunty zadrzewione i zakrzewione oraz łąki, przez które przebiegają rowy, należało uznać, że grunty na przedmiotowych działkach oznaczone symbolem Lz należy zaliczyć do kategorii gruntów rolnych "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi", określonej w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.g.r.l. Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji powinien być zatem rozpatrzony przez Starostę Puckiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.