I OW 124/23

Dnia 19 października 2023 roku POSTANOWIENIE Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. i K.Ś. o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania ustalającej kierunek rekultywacji gruntów postanawia: wskazać Starostę Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Wnioskiem z [...] maja 2023 r. Marszałek Województwa P. (Marszałek), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Starostą Z. (Starosta) w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2023 r. o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania ustalającej kierunek rekultywacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R., gmina R. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...] o powierzchni 3,3679 ha. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z [...] marca 2023 r. A. i K.Ś., będąc właścicielami opisanych działek, zwrócili się do Starosty o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania ustalającej kierunek rekultywacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R., gmina R. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o powierzchni 3,3679 ha. Do wniosku dołączono załącznik nr 5 - uzasadnienie wniosku oraz 3 egz. projektu rekultywacji gruntów pod nazwą "Projekt rekultywacji terenu po nieczynnej kopalni kruszywa ze złoża "K." w miejscowości R.powiat z. Starosta po zapoznaniu się z wnioskiem, zawiadomieniem z 15 marca 2023 r., przekazał powyższy wniosek do Marszałka, którego uznał za organ właściwy w sprawie powołując się na przepisy art. 22 ust. 2 i 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U, z 2023 r., poz. 633). Po analizie zawiadomienia oraz jego uzasadnienia Marszałek uznał, że skoro wniosek dotyczy spraw z zakresu rekultywacji gruntu to właściwym organem jest Starosta i zawiadomieniem z 22 marca 2023 r. przesłał mu podanie do rozpatrzenia. W odpowiedzi Starosta zawiadomieniem z 27 marca 2023 r., ponownie przekazał wniosek do rozpatrzenia Marszałkowi. W tej sytuacji Marszałek wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Marszałek wskazał, że ustalił, iż działki, których dotyczy wniosek o rekultywację, tj. numer [...], [...] i [...] w obrębie R. objęte były koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża "K.". Koncesja ta została udzielona spółce F.Sp. z o.o. z siedzibą w K.decyzją Marszałka z [...] lutego 2010 r. (koncesja ta przysługiwała spółce "[...]" Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K., powstałej na skutek przekształcenia Spółki "[...]") i następnie została przeniesiona na rzecz [...]Sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją Marszałka z 2 kwietnia 2015 r. W związku z upływem 31 grudnia 2020 r. terminu obowiązywania koncesji, Marszałek na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, decyzją z [...] lutego 2021 r., stwierdził jej wygaśnięcie. W decyzji wskazano również, że zwalnia ona z obowiązków wynikających z przepisów odrębnych dotyczących w szczególności likwidacji zakładu górniczego, rekultywacji terenów poeksploatacyjnych i bezpieczeństwa powszechnego. Marszałek wyjaśnił, że w zakresie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji istotne są dwa akty prawne. Po pierwsze jest to ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633, dalej "prawo geologiczne i górnicze"), która ustanawia obowiązek przedsiębiorcy do rekultywacji gruntów po działalności górniczej w przypadku likwidacji zakładu górniczego. Drugim istotnym aktem prawnym jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409, dalej "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych"), która do rekultywacji zobowiązuje osobę powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Zgodnie z art. 39 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Zakres i sposób wykonania tych obowiązków ustalany jest albo w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, albo (gdy nie stosuje się przepisów o planach ruchu zakładu górniczego) ustalany jest przez organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W przypadku koncesji dla których organem koncesyjnym jest marszałek zastosowanie mają przepisy o planach ruchu zakładu górniczego (art. 105 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Jeżeli nie istnieje przedsiębiorca, obowiązki określone w art. 39 ust 1 prawa geologicznego i górniczego wykonuje jego następca prawny, a jeżeli nie istnieje przedsiębiorca oraz jego następca prawny - ww. obowiązki wykonuje właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. W razie potrzeby osobę obowiązaną oraz zakres i sposób wykonania obowiązków ustala, w drodze decyzji, organ koncesyjny (art. 39 ust. 3 prawa geologicznego i górniczego). Przepis art. 129 ust. 1 pkt 5 prawa geologicznego i górniczego w przypadku likwidacji w całości lub w części zakładu górniczego, nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przedsięwzięcia niezbędnych środków w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 ww ustawy Prawo geologiczne i górnicze przedsiębiorcą natomiast jest ten kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. W niniejszej sprawie jest to firma [...]Sp. z o. o. z siedzibą w W. Z racji tego, iż [...]Sp. z o.o. nadal widnieje w KRS pod numerem[...], to obowiązki wynikające ze stwierdzenia wygaszenia koncesji, w tym rozliczenia zasobów złoża po zakończeniu wydobycia nie przechodzą na nabywcę nieruchomości, obciążając nadal dotychczasowego przedsiębiorcę, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Marszałek podkreślił, że obowiązek likwidacji zakładu górniczego wynika z zapisów ustawy prawo geologiczne i górnicze i nie można go przekazać innemu podmiotowi. Organ koncesyjny w drodze decyzji stwierdza wygaszenie koncesji na wydobywanie oraz stwierdza w niej, że na przedsiębiorcy spoczywają obowiązki w zakresie ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego (art. 38 ust. 2 , art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). W myśl natomiast przepisu art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 prawa geologicznego i górniczego w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Marszałek zaznaczył, że rekultywacja jest jednym z obowiązków wymienionych w art. 129 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego. Istotnym jest, że zgodnie z zapisami art. 129 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego rekultywację gruntów prowadzi na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydawane są przez starostę (art. 22 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) po zasięgnięciu min. opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego w odniesieniu do działalności górniczej (art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy) oraz wójta (art. 22 ust. 2 pkt 3 tej ustawy) i określają m.in. stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1 ww. ustawy). Wniosek z 6 marca 2023 r. dotyczy wydania decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania ustalającej kierunek rekultywacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...]R., gmina R. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o powierzchni 3,3679 ha. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów wydaje właściwy starosta, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To starosta jest zobowiązany do zapewnienia prawidłowej i skutecznej rekultywacji wszystkich gruntów po eksploatacji kopalin, niezależnie od ich powierzchni i wielkości wydobycia. Do zadań starosty należy określenie kierunku rekultywacji, kontrola wykonania rekultywacji, a także egzekwowanie prawidłowego i terminowego jej zakończenia. Obowiązek rekultywacji gruntów w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w całości spoczywa na przedsiębiorcy, który prowadził wydobycie kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej i spowodował utratę albo ograniczenie Wartości użytkowej gruntów. Wykonuje on rekultywację na własny koszt w terminie do pięciu lat ód zaprzestania działalności przemysłowej na tym gruncie (art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W zaistniałej sytuacji powstał spór negatywny, w którym każdy z organów uznał się niewłaściwym do rozpoznania złożonego wniosku. W tej sytuacji Marszałek wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w w zawiadomieniu z 15 marca 2023 r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Natomiast art. 20 ust. 6 cytowanej ustawy stanowi, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje staroście narzędzia do zobowiązania do wykonania rekultywacji gruntów innego podmiotu - nawet na jego wniosek. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że decyzją z [...] lutego 2010 r. Marszałek udzielił spółce [...] Sp, z o.o. z siedzibą w K. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" gm. R., obejmującego m.in. działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie R. gm. R., którą następnie przeniósł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Zgodnie z informacją z KRS spółka [...] Sp. z o.o. zawiesiła działalność gospodarczą 30 czerwca 2018, taki zapis w KRS figuruje do chwili obecnej - brak jest informacji o wznowieniu wykonywania działalności. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Marszałek stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Starosta wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II GW 23/16 cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Jeżeli nie istnieje przedsiębiorca tego typu obowiązki wykonuje jego następca prawny, a jeżeli nie istnieje przedsiębiorca oraz jego następca prawny - właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości W przypadku potrzeby osobę obowiązaną oraz zakres i sposób wykonania obowiązków ustala, w drodze decyzji, organ koncesyjny. Organem koncesyjnym - według art. 22 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - w przypadku obszaru udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą przekraczającego 2 ha jest zaś marszałek województwa. Wnioskiem z 6 marca 2023 r. A. i K.Ś. zwrócili się z wnioskiem o ustalenie kierunku rekultywacji gruntów o powierzchni 3,3679 ha, tj. działek które nabyli w drodze licytacji komorniczej w 2020 r. i na które Marszałek wygasił w 2021 r koncesję. W decyzji o wygaszeniu koncesji Marszałek powinien, stosownie do art. 39 prawa geologicznego i górniczego, określić jednocześnie zakres i sposób likwidacji zakładu górniczego oraz wykonania obowiązków wynikających z ochrony środowiska. Przywołując stanowisko wyrażone w zacytowanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym prawo geologiczne i górnicze zawiera regulacje kwestii właściwości co do obowiązków określonych art. 39 ust. 1 tej ustawy co oznacza, że brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość m. in. między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku negatywny spór o właściwość - pomiędzy Starostą a Marszałkiem - powstał w związku z wnioskiem A. i K. Ś. o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania ustalającej kierunek rekultywacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R., gmina R. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o powierzchni 3,3679 ha. Rację ma Marszałek, że zgodnie z art. 129 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 (tj. wyrobiska górnicze w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie natomiast do brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Ust. 6 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Przywołany art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Ponadto stosownie do art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Starosta w odpowiedzi na wniosek powołał się na stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 18 listopada 2016 r. II GW 23/16 w którym wskazano, że przytoczone wyżej regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przesądzają właściwości Starosty do rozpoznania sprawy dotyczącej wydania decyzji o rekultywacji gruntów byłej kopalni. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pogląd wyrażony w postanowieniu z 18 listopada 2016 r. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z okoliczności faktycznych przywołanych w postanowieniu z 18 listopada 2016 r., spór o właściwość powstał owej sprawie na skutek niewykonania przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną decyzji organu koncesyjnego zobowiązującego go m.in. do zrekultywowania terenu w uzgodnieniu z właściwym starostą. Przedsiębiorca nie wywiązał się z tego obowiązku, w związku z czym Prokurator wystąpił o wszczęcie postępowania w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny. Z przywołanej przez Marszałka i znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...]lutego 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie koncesji nie wynika, by na przedsiębiorcę został nałożony obowiązek rekultywacji gruntów. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez organy uczestniczące w sporze nie wynika również by osoby składające wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania ustalającej kierunek rekultywacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym miały status przedsiębiorców w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo geologiczne i górnicze, to jest by uzyskały koncesji na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. Osoby te, jak wynika z ich wniosku, nabyły teren, który ma zostać objęty rekultywacją, w drodze licytacji komorniczej. Oznacza to, że w sprawie nie znajdą zastosowania przywoływane przez Starostę przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze ale art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym decyzję w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów wydaje starosta, przy czym, jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2019 r. II OSK 2960/18, starosta jest zobowiązany, z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do zasięgnięcia opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zrekultywowania terenu poeksploatacyjnego jest Starosta Z. Z tych względów na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2