I OW 154/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty N. z 10 listopada 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą N. a Starostą I. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Staroście N. z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Wnioskiem z 10 listopada 2022 r., Starosta [...], wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447), powoływanej dalej "u.w.r.". W uzasadnieniu wniosku podniósł, że na podstawie art. 181 pkt 2a lit. b u.w.r., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiaty należy finansowanie świadczeń pieniężnych dla rodzin zastępczych. W niniejszej sprawie [...] Urząd Wojewódzki przekazał Powiatowi [...] środki pieniężne na zaspokojenie ww. zadania. Osobą uprawnioną do otrzymania świadczeń na małoletnią L. P. jest E. H., która na podstawie orzeczenie Sądu Rodzinnego w [...] z 13 stycznia 2022 r., wydanego w sprawie [...], za zgodą sądu polskiego (postanowienie z 8 lutego 2022 r. Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt III Opm 1/22) pełni funkcję rodziny zastępczej niezawodowej. Na dzień pozostawania w sporze, E. H. wraz z małoletnią L. P. zamieszkują w miejscowości [...] (powiat [...]). Ostatnim miejscem zamieszkania w Polsce (wraz z małoletnią L. P. – E. P. jej matki), był teren powiatu [...]. Dalej Starosta [...] wskazał, że za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] przekazał świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej małoletniej L. P., od 13 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie 1.131 złotych miesięcznie oraz od dnia 1 czerwca 2022 r. w kwocie 1.189 złotych miesięcznie. Podał, że art. 191 ust. 4a u.w.r. stanowi, że wydatki, o których mowa w art. 191 ust. 1, na osoby, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2a, oraz na małoletnich cudzoziemców niewymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2- 4 i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponosi powiat właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka albo na położenie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. W związku z powyższym wydatki w ww. zakresie, z uwagi na zamieszkiwanie rodziny zastępczej małoletniej L. P. w miejscowości [...], są realizowane przez P. N. Jednakże, po wydatkowaniu tych środków przez Powiat [...], zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie obciążenia tymi kosztami rodziców biologicznych, w oparciu o przepisy art. 193-194 u.w.r. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1 u.w.r., opłatę o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r., ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zdaniem Starosty [...], nie spełnia on ww. warunku i nie jest organem właściwym, zaś art. 194 u.w.r. nie zawiera postanowienia wzorowanego na przepisie art. 191 ust. 4a ustawy. Dodał także, że zgodnie z treścią art. 191 ust. 16 u.w.r., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Jego zdaniem, zacytowany przepis jest podstawą do posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W przypadku bowiem braku odpowiednich przepisów ustawy regulujących właściwość organu do wydania przedmiotowej decyzji, właściwość organu powinna zostać ustalona na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a dokładniej na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zaznaczył przy tym, że ostatnim miejscem zamieszkania w kraju E. P. był teren powiatu [...], stąd w ocenie Starosty [...], właściwym do wydania przedmiotowej decyzji będzie Starosta [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...], pismem z 29 grudnia 2022 r., wniósł o jego odrzucenie jako niedopuszczalnego, ewentualnie wskazanie Starosty [...] jako właściwego do wydania decyzji ustalającej opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. Uzasadniając swoje stanowisko o niedopuszczalności wniosku wskazał, że zakres podmiotowy stosowania przepisów u.w.r. określa jej art. 5, zgodnie z którym ustawę stosuje się osób mających obywatelstwo polskie (jak E. P.), ale mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub niemających miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. E. P. ani nie ma miejsca zamieszkania ani też nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Starosty [...], wobec E. P. nie zachodzi też żaden inny przypadek wskazany w art. 5 u.w.r., który kwalifikowałby ją do stosowania wobec niej przepisów u.w.r. W ocenie Starosty Powiatu [...], w tej sytuacji nie jest możliwe wydanie wobec matki małoletniej L. P., decyzji opartej o przepisy u.w.r. W związku z powyższym wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jego zdaniem, nie jest dopuszczalny, bowiem został wniesiony w celu rozstrzygnięcia sporu w sprawie, która, w tym konkretnym przypadku - nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Starosta [...] podał, że w przypadku uznania, że wniosek jest dopuszczalny to wnosi o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Wskazał, że małoletnia L. P. umieszczona została w rodzinie zastępczej mającej miejsce zamieszkania w powiecie [...]. W związku z powyższym, na co wskazuje zresztą Starosta [...], na mocy art. 191 ust. 4a u.w.r., wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 193 u.w.r., rodzice ponoszą miesięczną opłatę za pobyt swego dziecka w pieczy zastępczej w wysokości przyznanych świadczeń i dodatków. Opłatę tę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (art. 194 ust. 1 u.w.r.). Przepis ten jest skorelowany z przepisem art. 191 ust. 1 u.w.r. - określającym powiat ponoszący wydatki na opiekę i wychowanie dziecka, również łącząc go z miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zdaniem Starosty [...], połączenie to ma na celu zrekompensowanie powiatowi - ze strony rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej - kosztów ponoszonych na utrzymanie ich dzieci. W przedmiotowej sprawie koszty takie ponosi Powiat [...], zatem to ten powiat byłby potencjalnie uprawnionym do otrzymywania ich zwrotu. Starostą właściwym do wydania ewentualnej decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka L. P. w pieczy zastępczej, byłby Starosta [...]. Zaznaczył także, że art. 194 ust. 1 u.w.r. określa, iż opłatę ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia L. P. nie zamieszkiwała na terenie powiatu [...], lecz w Wielkiej Brytanii. Jego zdaniem, bezpodstawne jest powoływanie się przez Starostę [...] na treść przepisu ust. 16 w art. 191 u.w.r. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie spraw rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka, nie zaś sporów o wydanie decyzji ustalającej opłatę rodziców biologicznych za pobyt dziecka w pieczy. Jest to konsekwentne stanowisko ustawodawcy, bowiem decyzje, te wydaje starosta powiatu ponoszącego wydatki, a dodatkowa regulacja w tym zakresie byłaby nadmierna. W przedmiotowej sprawie, w jego ocenie, właściwość powiatu ponoszącego takie wydatki i tak została określona nie na podstawie przepisu ogólnego (art. 191 ust. 1 u.w.r.), lecz wyjątku od zasady ogólnej zawartego w ust. 4a art. 191 u.w.r. Art. 194 ust. 1 u.w.r. określa bowiem, iż opłatę ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Jest to zatem przepis szczególny określający właściwość organu orzekającego w sprawie opłaty, co dodatkowo eliminuje możliwość posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Zaznaczył również, że Starosta [...] uzyskał z [...] Urzędu Wojewódzkiego środki pieniężne na zaspokojenie zadania polegającego na pokryciu kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej małoletniej L. P. Faktycznie zatem powiat ten nie ponosi tych wydatków - są one refundowane przez wojewodę. Brak takiego realnego obciążenia ekonomicznego jest kolejną przesłanką wskazującą na brak podstaw do wydawania w tej sprawie decyzji ustalającej opłatę rodziców za pobyt dziecka w pieczy, przynajmniej w oparciu o art. 193 u.w.r. Reasumując, w ocenie Starosty Powiatu [...], wniosek Starosty [...] jako niedopuszczalny winien zostać odrzucony, zaś ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd dopuszczalności takiego wniosku - jako właściwy do wydania decyzji ustalającej opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. powinien być wskazany Starosta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny), względnie każdy z nich uznaje się za niewłaściwy (spór negatywny). Z takim właśnie, negatywnym sporem o właściwość mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem żaden ze spierających się Powiatów (a nie, jak nieprecyzyjnie wskazano w petitum wniosku: "Starostów") nie uznaje swojej właściwości do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r., a więc decyzji ustalającej opłatę rodziców biologicznych za pobyt dziecka w pieczy. W sporze o właściwość do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej pozostają Starosta [...] oraz Starosta [...]. Z załącznika do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. Nr 48, poz. 654) wynika, że Powiat [...] wchodzi w skład województwa [...], zaś Powiat [...] leży na obszarze województwa [...]. W sporze pozostają zatem powiaty położone na terenie dwóch różnych województw. Zgodnie z art. 191 ust. 16 u.w.r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia tego rodzaju wydatków stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 22 § 1 k.p.a. jest zasadą, że spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Wyjątki od tej zasady zostały określone w pkt 2-4 ww. przepisu i obejmują m.in. przypadki sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - takie spory rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej (pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie: - podmioty wiodące spór o właściwości nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (spierające się powiaty leżą w obszarach właściwości miejscowej różnych samorządowych kolegiów odwoławczych); - spór nie dotyczy wykonywania zadań własnych powiatu, lecz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Co prawda do zadań własnych powiatu należą, co do zasady, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) zadania publiczne o charakterze ponadgminnym "w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej" - szczegółowo wyliczone w art. 180 u.w.r., obejmujące m.in. zapewnienie, organizowanie i finansowanie rodzinnej pieczy zastępczej, w tym finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych (pkt 13 lit. a) - z określonymi w z art. 181 u.w.r. wyjątkami zaliczonymi do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 181 u.w.r. do zdań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiaty jest finansowanie pobytu w pieczy zastępczej. Zgodnie z tym przepisem pokrywane są wydatki związane z dowozem do rodziny zastępczej, rodzinnego domu dziecka, placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, a także związane z odwiezieniem dziecka, gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na czas określony, jeżeli sposób i zasady pokrycia kosztów powrotu dziecka nie wynikają z orzeczenia lub informacji sądu lub innego organu państwa obcego. Dodatkowo pokrywane są średnio miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka oraz na świadczenia pieniężne, a także wydatki związane z pomocą przyznawaną osobom usamodzielnianym opuszczającym rodziny zastępcze, rodzinne domy dziecka, placówki opiekuńczo-wychowawcze lub regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne. Zakres wydatków przewidzianych do pokrycia ujęty został w omawianym przepisie w sposób enumeratywny i wyłącznie wskazane w nim wydatki są pokrywane przez administrację rządową. Zauważyć w tym miejscu należy, że sam Powiat [...] we wniosku wskazał, że na podstawie art. 181 pkt 2a lit. b u.w.r. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiaty należy finansowanie świadczeń pieniężnych dla rodzin zastępczych. Przepis ten musi być interpretowany w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2a u.w.r. Zatem będzie on stosowany w odniesieniu do osób, umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż Sąd Rodzinny w [...] wydał orzeczenie w sprawie ustanowienia specjalnego opiekuna prawnego, zaś Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich wyraził zgodę o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2a u.w.r. Mając zatem na uwadze, że Powiaty, których organy pozostają w sporze wchodzą w skład różnych województw oraz że sprawa, której przedmiotowy spór dotyczy należy do zadań Powiatu z zakresu administracji rządowej, stwierdzić należy, iż właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest - zgodnie z treścią art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a. - minister właściwy do spraw administracji publicznej. Obecnie organem właściwym do spraw administracji publicznej jest, na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z tych powodów w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu. W związku z powyższym wniosek Powiatu [...] skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Skoro zatem, w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.