I OW 148/21

Dnia 9 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Katowice o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Katowice a Starostą Świeckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do zwrotu kosztów utrzymania małoletniej L. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Katowice jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta Katowice wnioskiem z dnia 17 września 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego do zwrotu kosztów utrzymania małoletniej L. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Świeciu sygn. akt III Nsm 53/21 z dnia 24 lutego 2021 r. L. R. została umieszczona w rodzinie zastępczej G. H. i R. R. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Przed umieszczeniem w pieczy matka małoletniej wraz z dzieckiem często zmieniała miejsce zamieszkania. Z oświadczenia rodziny zastępczej wynika, że S. R. w grudniu 2019 r. wyjechała wraz z córką z Katowic i zamieszkała z L. R. i partnerem w O., by następnie w tym samym miesiącu przenieść się do miejscowości J. Na przełomie stycznia i lutego 2020 r. ww. wraz z dzieckiem mieszkała w mieście Ś. W lutym 2020 r. S. R. wróciła na jakiś czas do Katowic, by ponownie wraz z córką wyprowadzić się do partnera zamieszkałego poza Katowicami. Ostatecznie S. R. w lipcu 2020 r. odwiedziła rodziców zamieszkałych w Katowicach, zostawiła córkę pod ich nieformalną opieką i wyjechała ponownie do O. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że S. R., jak również małoletnia L. R., posiadają zameldowanie na terenie Miasta Katowice. Przy czym miejsce zamieszkania nie jest równoznaczne z miejscem zameldowania. Faktycznym miejscem zamieszkania S. R. nie jest Miasto Katowice, lecz Powiat Świecki, dlatego też postępowanie dotyczące małoletniej L. R. prowadzone jest przez Sąd Rejonowy w Świeciu. S. R. wraz z partnerem złożyła wniosek o przyznanie pomocy w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Jeżewie w dniu 29 grudnia 2020 r. a rodzina zastępcza została ustanowiona w dniu 24 lutego 2021 r. Fakt, że małoletnia L. R. nie jest ujęta w składzie rodziny w ww. wniosku nie ma znaczenia, gdyż zgodnie z art. 26 K.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodzica, który posiada władzę rodzicielską. W tym czasie władza rodzicielska S. R. nie była ograniczona, natomiast ojcostwo dziecka nie zostało ustalone. Stąd też, skoro faktyczny pobyt matki był w J., a jednocześnie korzystała ona z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w tym mieście, nie sposób nie przyjąć, że J. stanowiło jej miejsca zamieszkania. Z całą zaś pewnością nie było to Miasto Katowice. W ocenie Prezydenta Miasta Katowice po przeanalizowaniu zebranych materiałów uznać należy, że powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka L. R. w rodzinie zastępczej G. H. i R. R. jest Powiat Świecki. W odpowiedzi na wniosek Starosta Świecki wniósł o orzeczenie, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej L. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Prezydent Miasta Katowice. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że we wniosku oraz w jego uzasadnieniu nieprawidłowo wskazano Burmistrza Miasta Świecia jako organ właściwy do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej w pieczy zastępczej. Miasto Świecie nie jest bowiem powiatem grodzkim. Miasto Świecie to gmina a nie powiat, dlatego uczestnikiem postępowania powinien być Starosta Świecki, a nie Burmistrz Miasta Świecie. Ponadto zauważono, że L. R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Świeciu z dnia 24 lutego 2021 r. została umieszczona w rodzinie zastępczej G. H. i R. R., a więc osób będących dziadkami małoletniej. Małoletnia, jak wynika to z oświadczenia złożonego przez Panią H. przebywa z dziadkami od lipca 2020 r. Z materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę wynika, że matka małoletniej wielokrotnie przeprowadzała się. Zamieszkiwała w Katowicach, J., O., Ś., ponownie w Katowicach i ponownie w J. Ponadto podkreślono, że najbardziej związana była z Katowicami, gdzie od grudnia 2017 r. do marca 2021 r. pobierała różne zasiłki na małoletnią córkę (zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, świadczenie wychowawcze). Zarówno wnioskodawca jak i uczestnik postępowania nie posiadają wiedzy, czy matka małoletniej pracuje, a więc czy faktycznie jest z jakimś miejscem związana na dłużej. W niniejszej sprawie, zdaniem uczestnika postępowania, nie można ustalić miejscem zamieszkania małoletniej L. R. i to z dwóch powodów: 1) małoletnia od lipca 2020 r. nie zamieszkiwała z matką lecz pozostawiona była u dziadków, którzy faktycznie opiekowali się nią; 2) nie można ustalić miejsca zamieszkania matki małoletniej. Sam fakt przebywania w jakimś miejscu nie jest wystarczający do stwierdzenia miejsca zamieszkania, lecz wymagane jest dodatkowo ustalenia zamiaru osoby zamieszkiwania w określonym miejscu. W przypadku S. R. takiego zamiaru nie można ustalić, gdyż często zmienia ona miejsca, gdzie zamieszkuje. Wobec powyższego należy zastosować inne kryteria pozwalające na ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej L. R. w pieczy zastępczej. Z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsca zamieszkania dziecka, właściwym do ponoszenia wydatków na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej w pieczy zastępczej jest powiat jego miejsca zameldowania. W niniejszej sprawie miejsce zameldowania małoletniej jest z całą pewnością ustalone i jest to Miasto Katowice. Niezależnie od powyższego za uznaniem Katowic jako powiatu właściwego do ponoszenia odpłatności za utrzymanie małoletniej w pieczy zastępczej przemawia również fakt, że małoletnia pomimo braku ingerencji ze strony sądu, faktycznie zamieszkiwała z dziadkami od lipca 2020 r. w Katowicach. Pomimo więc przepisów Kodeksu cywilnego wskazujących, że miejscem zamieszkania małoletniego jest miejsce zamieszkania rodziców, faktycznym miejscem zamieszkania małoletniej było miasto Katowice. Równocześnie potwierdzenie powyższego był fakt, że składając wniosek o przyznanie świadczenia w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Jeżewie S. R. nie żądała świadczeń na córkę ani też nie wspomniała o posiadaniu córki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do zwrotu kosztów utrzymania małoletniej L. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem pozostające w sporze organy – Prezydent Miasta Katowice i Starosta Świecki nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że właściwość miejscową, w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447). Zgodnie z Zgodnie z art. 191 ust. 1-3 ustawy: 1. Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. 2. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. 3. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jak wynika z treści powołanego przepisu ustawodawca obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka nałożył na powiat. Należało zatem przyjąć, wbrew sformułowaniu zawartemu przez Prezydenta Miasta Katowice w treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, że w niniejszej sprawie powstał spór pomiędzy Prezydentem Miasta Katowice a Starostą Świeckim, a nie pomiędzy Prezydentem Miasta Katowice a Burmistrzem Miasta Świecie. Na powyższe właściwie zwrócił uwagę Starosta Świecki, wskazując że Miasto Świecie nie jest powiatem grodzkim, dlatego za stronę przeciwną należało uznać Starostę Świeckiego, a nie Burmistrza Miasta Świecie. Dodatkowo wskazać należy, że decyzją Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] marca 2021 r., która została zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2021 r., przyznano G. H. i R. R. – jako rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej na okres od dnia 24 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. w wysokości 123,93 zł, od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 maja 2021 r. w wysokości 694 zł, od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 28 lutego 2034 r. wysokości 746 zł, a od dnia 1 marca 2034 r. do dnia 22 marca 2034 r. w kwocie 529,42 zł miesięcznie. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o spór dotyczący wskazania organu do wydania decyzji (bo w takim przypadku - w sytuacji wydania decyzji - spór nie istnieje), lecz do wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej. Czym innym bowiem jest właściwość organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczeń, a czym innym właściwość powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OW 43/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do istoty sporu zauważyć należy, że ustawodawca w art. 191 ust. 1-3 określił reguły ustalania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów związanych z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej, wskazując, że w pierwszej kolejności powiatem właściwym jest powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Ponieważ ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 K.c.). Powyższe przepisy wskazują zatem, że o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OW 306/20). W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze brzmienie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, datą, o której jest mowa w tym przepisie jest 24 lutego 2021 r. W tym bowiem dniu Sąd Rejonowy w Świeciu w sprawie o sygn. akt III Nsm 53/21 postanowił w drodze zarządzenia tymczasowego umieścić małoletnią L. R. w spokrewnionej rodzinie zastępczej dziadków G. H. i R. R., zamieszkałych w Katowicach przy ul. [...]. Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniej do dnia 24 lutego 2021 r., a dokładniej powiatu miejsca zamieszkania tego rodzica, u którego małoletnia przebywała. Bowiem, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, jeżeli władza rodzicielska (choćby ograniczona) przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jak wynika z akt sprawy, nie nastąpiło uznanie ojcostwa, natomiast S. R. - matka małoletniej w grudniu 2019 r. wyjechała z Katowic i zamieszkała wraz z córką i partnerem – A. M. w O. by następnie 31 grudnia 2019 r. przenieść się do miejscowości J. Od stycznia 2020 r. do 5 lutego 2020 r. mieszkała w Ś. by w tym samym miesiącu wrócić do Katowic. Następnie S. R. wraz z córką wyjechała z tego miasta. Ostatecznie w lipcu 2020 r. odwiedziła rodziców zamieszkałych w Katowicach, zostawiła małoletnią pod ich opieką i wyjechała ponownie do O. Od tamtej pory, aż do dnia wydania powołanego postanowienia sądu o ustaleniu pieczy zastępczej z dnia 24 lutego 2021 r., dziecko stale przebywało u dziadków. Potwierdza to m.in. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie G. H. z dnia 18 marca 2021 r., dołączone do wniosku o przyznanie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Podkreślić przy tym należy, że w dacie umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej S. R. miała nad córką pełną władzę rodzicielską. Natomiast przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia nie przebywała stale u matki, ale u dziadków. Wobec tego przepis art. 26 § 1 i 2 K.c. nie może znaleźć zastosowania. Podobnie, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 27 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, ponieważ małoletnia L. R. takiego opiekuna przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie posiadała. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Możliwe jest natomiast takie ustalenie w oparciu o ust. 2 tego przepisu, tj. wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. Z akt sprawy wynika zaś, że małoletnia L. R. od dnia 30 marca 2016 r. jest zameldowana na stałe w Katowicach przy ul. [...]. Z tych względów przyjąć należało, że organem właściwym do zwrotu kosztów utrzymania małoletniej L. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Prezydent Miasta Katowice. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.