I OW 147/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J.W. z tytułu umieszczenia w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Sanocki jako właściwy w sprawie.

Pismem z [...] maja 2017 r. Starosta W. wniósł o rozstrzygnięcie "negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Starostą S." w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowywanie J.W., z tytułu umieszczenia go w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J.W. , urodzony [...] grudnia 1998 r. w S., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], został umieszczony na czas postępowania w rodzinie zastępczej H.W., zamieszkałej w W., która jest drugą żoną ojca dziecka, S.W. Matka dziecka, E.W., zmarła w dniu [...] lipca 2007 r. w S. S.W. jest zameldowany od [...] lipca 2001 r. na pobyt stały w S. przy ulicy [...]. J.W. zameldowany jest na pobyt stały w miejscu zamieszkania ojca. Od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2016 r. zameldowany był na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej – H.W. W związku z wyjazdem S.W. do pracy za granicą z końcem 2015 roku H.W. zaopiekowała się pasierbem, zabierając go do swojego miejsca zamieszkania w W.. W konsekwencji powyższego została ustanowiona rodziną zastępczą na czas trwania procesu. Dalej Starosta W. wyjaśnił, że w świetle art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697) dla ustaleń w zakresie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków podstawowe znacznie ma ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy. W przedmiotowej sprawie miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania ojca, stosownie do dyspozycji art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego ("k.c."). Zarówno ojciec S.W., jak i jego syn J. są do chwili obecnej zameldowani na pobyt stały w S., pod adresem: S., ul. [...]. W ocenie Wnioskodawcy fakt zameldowania J.W. na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej w W. nie może świadczyć o zmianie jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. Podobnie fakt wykonywania przez ojca pracy za granicą pozostaje, w ocenie Wnioskodawcy, bez wpływu na miejsce jego zamieszkania jako osoby fizycznej w rozumieniu art. 25 k.c. W ocenie Starosty W. przedstawione argumenty przemawiają za uznaniem właściwości Miasta S. do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J.W. W odpowiedzi na wniosek Starosta S. stwierdził, że Powiat S. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dziecka umieszczonego w pieczy. Podkreślił, że w okolicznościach tej sprawy jedynym opiekunem prawnym dziecka był ojciec, któremu przysługiwała władza rodzicielska. Sam fakt dokonania meldunku czasowego w dniu [...] listopada 2015 r. – czyli przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej – pod adresem: W., [...], świadczy, zdaniem Starosty S., o tym, że tylko opiekun prawny czyli ojciec mógł dokonać takiej czynności. Dziecko wtedy pozostawało pod bezpośrednią pieczą ojca i zamieszkiwało wspólnie z nim i jego drugą żoną. Poza tym Starosta S. zauważył, że ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka zostało wszczęte przed osiągnięciem pełnoletności przez dziecko umieszczone w pieczy, jednakże z nieznanych przyczyn nie zostało ustalone do osiągnięcia przez nie pełnoletności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny), względnie każdy z nich uznaje się za niewłaściwy (spór negatywny). Z takim właśnie, negatywnym sporem o właściwość mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem żaden ze spierających się Powiatów (a nie, jak nieprecyzyjnie wskazano w petitum wniosku: "Starostów") nie uznaje swojej właściwości do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J.W., który przed osiągnięciem pełnoletności został umieszczony w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697, z późn. zm.; zwanej też dalej "ustawą") w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia tego rodzaju wydatków stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W świetle art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zasadą, że spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Wyjątki od tej zasady zostały określone w pkt 2–4 ww. przepisu i obejmują m.in. przypadki sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – takie spory rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej (pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie: – podmioty wiodące spór o właściwości nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (spierające się powiaty leżą w obszarach właściwości miejscowej różnych samorządowych kolegiów odwoławczych); – spór nie dotyczy wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, lecz zadań własnych powiatu. Taki charakter mają bowiem, co do zasady, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) zadania publiczne o charakterze ponadgminnym "w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej" – szczegółowo wyliczone w art. 180 ustawy wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, obejmujące m.in. zapewnienie, organizowanie i finansowanie rodzinnej pieczy zastępczej, w tym finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych (pkt 13 lit. a) – z określonymi w art. 181 ustawy wyjątkami zaliczonymi do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (które wszakże nie zachodzą w niniejszej sprawie), co oznacza, że właściwym do rozstrzygnięcia zawisłego sporu o właściwość pomiędzy Powiatami W. i S. jest Naczelny Sąd Administracyjny. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka określa art. 191 ust. 1–3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu o wcześniejszy przepis (kolejno: art. 191 ust. 1 lub ust. 2). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. W niniejszej sprawie przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej – co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], zapadłego w sprawie z wniosku H.W. z udziałem S.W. o zawieszenie jego władzy rodzicielskiej, którym postanowiono udzielić zabezpieczenia na czas trwania postępowania w ten sposób, że powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego J.W. : H.W. – małoletni pozostawał pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica: ojca, S.W., gdyż jego matka, E.W., nie żyła od 2007 r. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania S.W. przed umieszczeniem jego małoletniego syna w pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z art. 26 k.c. będzie to również miejsce zamieszkania J.W. Z akt sprawy wynika, że jeszcze w pierwszej połowie 2015 r. S.W. zamieszkiwał wraz z synem J. i drugą żoną H. w S. Następnie w maju 2015 r. opuścił rodzinę i wyjechał za granicę, i od tego czasu miejsce jego zamieszkania nie jest znane (w notatce służbowej pracownika PCPR w W. z [...].10.2016 r. stwierdzono, że prawdopodobnie nadal zamieszkuje za granicą). Nieuprawnione jest przy tym rozumowanie Starosty S., który z faktu zameldowania J.W. w listopadzie 2015 r. na pobyt czasowym pod adresem w W. ([...]) wyprowadza wniosek, że wówczas pod tym adresem musiał zamieszkiwać także ojciec dziecka, "gdyż tylko opiekun prawny czyli ojciec mógł dokonać takiej czynności" (zameldowania). Taki wniosek nie znajduje oparcia ani w materiale dowodowym sprawy, ani w obowiązującej od 15 marca 2015 r. ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657), w świetle której (art. 24 ust. 3) za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych lub posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych obowiązek meldunkowy może wykonać także osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania S.W. a przez to jego małoletniego syna, J.W. Z akt sprawy wynika natomiast, iż J.W. od [...] grudnia 1998 r. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: S., [...], gm. S., w. p. (zaświadczenie z [...].11.2016 r.). W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 2 ustawy, który wskazuje jako właściwy powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały (z woli ustawodawcy zameldowanie na pobyt czasowym pozbawione jest w tym przypadku relewancji prawnej). Jednostką tą będzie zatem Powiat S. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.