I OW 145/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej K.G. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. (data wpływu 21 października 2022 r.) Miasto [...] w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej K.G. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2022 r., sygn. akt [...], skierował małoletnią K.G. do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w [...], w którym przebywa od dnia [...] sierpnia 2022 r. Podniesiono, że małoletnia, urodzona [...] października 2013 r., przed umieszczeniem w Placówce przebywała w rodzinie zastępczej spokrewnionej u J.B., zam. [...], ul. [...], natomiast wcześniej (do dnia [...] maja 2020 r., tj. do czasu zatrzymania matki przez policję i umieszczenia jej w zakładzie karnym) zamieszkiwała wraz z matką pod adresem [...], gmina [...], powiat [...]. Organ zaznaczył, że małoletnia od dnia [...] lutego 2020 r. zameldowana jest na pobyt stały pod ww. adresem. Wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletniej przy matce. W ocenie wnioskodawcy, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta [...], bowiem zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2022 r., poz. 447 ze zm., dalej "ustawa") powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W związku z powyższym, skoro małoletnia przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwała wraz z matką od adresem [...], gmina [...] w powiecie [...] oraz była tam zameldowana, to powiat ten jest właściwy do ponoszenia kosztów jej pobytu w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w [...]. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wskazał Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Starosta podniósł, że miejsce zamieszkania K.G. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej znajdowało się w [...], ul. [...], co potwierdza informacja uzyskana z Sądu Rejonowego w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Fakt ten potwierdza również, iż sprawa o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletniej toczy się przed Sądem Rejonowym w [...], jako sądem opiekuńczym właściwym miejscowo w rozumieniu art. 569 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z przepisu tego wynika, że właściwość miejscową sądu opiekuńczego w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej dla osoby małoletniej determinuje miejsce zamieszkania osoby, której postępowanie dotyczy, czyli dziecka. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W sytuacji, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Starosta podniósł, że w niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w [...] dokonał swojej właściwości miejscowej na podstawie miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie dotyczy, tj. miejsca zamieszkania dziecka. Organ zauważył również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OW 71/21 oddalił wniosek skarżącej z uwagi na fakt, iż spór w sprawie ustalenia podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka skarżącej na moment jego składania już nie istniał. Prezydent Miasta [...] poniósł bowiem wydatki związane z pobytem małoletniej K.G. w pieczy zastępczej. W ocenie Starosty, przedmiotowa sprawa dotyczy umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, jednakże opiera się na tożsamych okolicznościach faktycznych w postaci określenia miejsca zamieszkania małoletniej przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty. Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2 ww. przepisu). Jeżeli natomiast nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3 ww. przepisu). Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że biologiczna matka dziecka – K.G.– była zameldowana oraz zamieszkiwała wraz ze swoją córką – K.G. - pod adresem [...] w gminie [...]. Fakt ten potwierdza wydruk z systemu KSAT2000. Następnie matka biologiczna została umieszczona w Zakładzie Karnym w [...], a małoletnia, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] trafiła pod opiekę swojej babci – J.B. - zamieszkałej w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] przyznał J.B. pełniącej funkcję rodziny zastępczej spokrewnionej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej K.G. Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. Miasto [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka – K.G. w pieczy zastępczej. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek wskazując, iż na dzień składania wniosku, spór w sprawie nie istniał, bowiem Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. przyznał J.B. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej niż do osiągnięcia pełnoletności, tj. do dnia [...] października 2031 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Sąd wskazał, że kwestia ewentualnego roszczenia Miasta [...] w zakresie zwrotu wypłaconych J.B. kwot nie ma charakteru administracyjnoprawnego a cywilnoprawny. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...], w trybie zarządzenia tymczasowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zmianę sposobu ograniczenia władzy rodzicielskiej, orzekł o umieszczeniu małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] skierował małoletnią do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w [...] jako placówki typu interwencyjnego na okres trzech miesięcy ewentualnie do zakończenia trwającego postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] przesłał do Starosty [...] przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty [...] zł z tytułu kosztów poniesionych na utrzymanie małoletniej. W odpowiedzi na pismo Starosta [...] odmówił uregulowania wskazanej kwoty. Pismem z dnia [...] października 2022 r. Centrum Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w [...] poinformował Sąd Rejonowy [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, iż małoletnia K.G. w dniu [...] października 2022 r., tj. w dniu uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2022 r., sygn. akt [...] została skreślona z listy wychowanków Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w [...]. Powołanym na wstępie wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. (wpływ do Sądu - 21 października 2022 r.) Miasto [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej w ww. Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Spór ten jest przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę tak ustalony stan faktyczny wskazać należy, że małoletnia K.G. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w instytucjonalnej pieczy zastępczej przebywała wraz z matką na terenie Powiatu [...], gmina [...], miejscowość [...]. W tym też miejscu małoletnia wraz z matką są zameldowane. Wbrew twierdzeniom Starosty [...] brak jest podstaw do stwierdzenia, że miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej znajdowało u babci – J.B. w [...]. Uznać bowiem należy, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. małoletnia została umieszczona u babci jedynie na czas trwania postępowania o ustanowienia dla niej rodziny zastępczej. Nie można tym samym uznać, że było to miejsce, w którym małoletnia miałaby przebywać przez dłuższy czas a w konsekwencji nie może świadczyć o zamiarze uczynienia z tego miejsca centrum spraw życiowych zarówno małoletniej jak i jej matki. Świadczy o tym również fakt, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. umieszczono małoletnią w trybie postępowania tymczasowego w instytucjonalnej pieczy zastępczej- Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w [...]. W związku z powyższym, w sprawie niniejszej zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 1 ustawy, bowiem przed umieszczeniem małoletniej po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwała ona wraz z matką na terenie Powiatu [...]. Zaakcentować trzeba, że małoletnia wraz z matką zameldowane są również na pobyt stały na terenie Powiatu [...] (ust. 2 ww. przepisu). Dlatego też, organem właściwym do ponoszenia kosztów pobytu K.G. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.