I OW 135/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Elbląg o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląga a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.P. o przyznanie zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Elbląga jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 17 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Elbląga wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.P. o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie wynajmu pokoju oraz zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23 kwietnia 2024 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krakowie, strona, zam. w Krakowie przy [...] złożyła wniosek o zasiłek celowy na dofinansowanie wynajmu pokoju i zakup żywności. Ostatnim adresem zameldowania strony na pobyt stały jest Elbląg, [...] (od 10 maja 2004 r. do 29 lutego 2008 r.). Aktualnie strona nie posiada miejsca zameldowania. Organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, że strona zamieszkuje w Bursie Akademickiej przy [...], gdzie wynajmuje pokój, co potwierdza pismo Dyrektora Zarządu Nieruchomości Instytutu (pokój wynajmowany od 5 czerwca 2020 r.). W ocenie wnioskodawcy, strona jest mieszkanką Krakowa, bowiem wynajmuje pokój w tym mieście od 4 lat, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że można ją uznać za osobę bezdomną. Strona nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Opłaty za mieszkalnie reguluje jej córka przebywająca w [...]. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie działający w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Elbląga jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że wobec braku możliwości zapewnienia stronie całodobowego schronienia w placówkach dla osób bezdomnych znajdujących się na terenie Krakowa, strona przy wsparciu córki wynajmuje miejsce noclegowe w Bursie Akademickiej w Krakowie. Organ wskazał, że strona prowadzi tułaczy tryb życia, podczas dnia funkcjonuje w przestrzeni publicznej krakowskiego Starego Miasta. Zgodnie z informacją pozyskaną ze zbioru PESEL, w dniu 29 lutego 2008 r. została wymeldowana z pobytu stałego w Elblągu, gdzie była zameldowana od 10 maja 2004 r. Wcześniejszy stały meldunek posiadała w Gdańsku (od 7 stycznia 1993 r. do 22 kwietnia 1996 r.). W ocenie uczestnika, w sprawie bezsporne jest, że stronę należy uznać za osobę bezdomną, bowiem nie zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały. Z tego względu, organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Elbląg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Spór o właściwość w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.P. o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie wynajmu pokoju oraz zasiłku celowego na zakup żywności, na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. c i § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej "u.p.s.") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została natomiast uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ostatnie miejsce stałego zameldowania strony znajdowało się na terenie Miasta Elbląga. Obecnie strona nie posiada żadnego miejsca zameldowania, pozostaje osobą bezdomną i przebywa Bursie Akademickiej w Krakowie, które to miejsce jest opłacane przez córkę strony przebywającą w [...]. Zauważenia wymaga, że tego rodzaju pomieszczenie mieszkalne nie może być uznane za lokal mieszkalny zgodnie z przywoływanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. postanowienia NSA z: 11 września 2024 r., sygn. akt I OW 105/24, I OW 91/24, 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OW 74/24, 17 lipca 2024 r., sygn. akt I OW 63/24). Tym samym, skoro strona nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania strony na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Elbląg, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie wynajmu pokoju oraz zasiłku celowego na zakup żywności jest Prezydent Miasta Elbląga. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowana od dłuższego czasu przebywa bowiem w Bursie Akademickiej, gdzie wynajmuje pokój i ma dostęp do kuchni i łazienki, co pozwala jej zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowana znajdowała się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.