I OW 134/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. wniosku Burmistrza Miasta Ząbki z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak OPS.0811.1.623.2021MD o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ząbki a Burmistrzem Miasta Lubartów przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Lubartów jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta Ząbki we wniosku z 24 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ząbki a Burmistrzem Miasta Lubartów przez wskazanie organu właściwego do ustalenia na rzecz Z. O. prawa do świadczenia z pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Organ wnioskujący wskazał, że w dniu 15 lipca 2021 r. Z. O. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubartowie o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W oświadczeniu podała, że jest osobą bezdomną, posiadającą ostatni adres zameldowania w Lubartowie ul. [A]. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 lipca 2021 r. wynika, że Z. O. mieszkała do tej pory w lokalach wynajętych, z których otrzymywała wypowiedzenia z uwagi na stan zdrowia. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubartowie przekazał podanie do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ząbkach twierdząc, że Ośrodkiem właściwym do udzielenia pomocy jest Ośrodek w Ząbkach. Burmistrz Miasta Ząbki podał, że obecnie Z. O. przebywa w Mazowieckim Szpitalu Wojewódzkim Drewnica ul. Karola Rychlińskiego 1, 05-091 Ząbki. Nie jest to jej adres zamieszkania. Z. O. nie ma możliwości zamieszkania w Ząbkach, nie była również zameldowana w Ząbkach, a więc jest traktowana jako osoba bezdomna, której ostatnim miejscem zameldowania był Lubartów, ul. [A]. Ośrodek Pomocy Społecznej w Ząbkach ustalił, że wnioskodawczyni nie korzysta i nie była objęta żadną formą wsparcia tego Ośrodka. Organ uznał zatem, że wnioskodawczyni, zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", jest osobą bezdomną. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). O charakterze pobytu w określonej miejscowości decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, jednakże w razie wątpliwości co do charakteru pobytu organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli takiej osoby. O ocenie pobytu decyduje bowiem nie tylko werbalna treść oświadczenia, lecz okoliczności wskazujące na zamiar rzeczywisty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Zatem, nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status. Dlatego też, organem administracji właściwym miejscowo do rozpatrzenia podania o pomoc Z. O. będzie Burmistrz Miasta Lubartów, a w konsekwencji Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubartowie, jako jednostka organizacyjna właściwa rzeczowo do załatwiania spraw z zakresu pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubartowie, działający z upoważnienia Burmistrza Lubartowa, w piśmie z 22 października 2021 r. wskazał, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną, ponieważ posiada prawo do budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielką w 4/6 udziału. Jako dowód na tę okoliczność organ powołał zaświadczenie z [...] sierpnia 2021 r. wystawione przez Gminę B. za rok 2021 r. o posiadanych przez Z. O. udziałach w gospodarstwie rolnym oraz budynkach mieszkalnych i gospodarczych (data wpływu do MOPS w Lubartowie 16 sierpnia 2021 r.). W ocenie organu, powyższe jest istotne dla prowadzonego postępowania i daje podstawę do zameldowania i zamieszkania przez stronę w miejscowości B. W związku z tym można domniemywać, że wyżej wymieniona ma miejsce, do którego może się udać po opuszczeniu szpitala, czego nie wykazano sporządzając wywiad środowiskowy. Nie mają więc zastosowania przepisy art. 101 ust. 2 u.p.s. Ponadto, wyżej wymieniona od wielu lat zamieszkuje na terenie Gminy Ząbki, gdzie koncentruje swoje życiowe interesy. O powyższym świadczy fakt posiadania świadczenia emerytalnego w ZUS w Warszawie oraz orzeczenia wydanego przez lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2021 r. II Odział w Warszawie, a także informacje uzyskane podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym 6 sierpnia 2021 r. świadczące o korzystaniu ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w Ząbkach. Zdaniem organu pozostającego w sporze, Z. O. dobrowolnie opuściła miejsce zamieszkania z terenu Gminy Miasta Lubartów i nie utrzymuje z tym miejscem żadnych więzi. Od wielu lat mieszka w różnych wynajętych mieszkaniach zgodnie z informacjami zawartymi w wywiadzie z 15 lipca 2021 r., natomiast jej centrum życiowe znajduje się na terenie Gminy Ząbki, które stanowi jej miejsce zamieszkania, co w konsekwencji powoduje, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Ząbki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 3 lit. c i pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ząbki a Burmistrzem Lubartowa, ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Z. O. z 15 lipca 2021 r. o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W rozpoznawanej sprawie spór między organami koncentruje się na ustaleniu, czy Z. O. jest osobą bezdomną. Burmistrz Miasta Ząbki twierdzi, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, co potwierdzają – jego zdaniem - ustalone okoliczności poparte oświadczeniem wnioskodawczyni i wywiadem środowiskowym przeprowadzonym 15 lipca 2021 r. Z ustaleń tych wynika, że Z. O. mieszkała do tej pory w lokalach wynajętych, z których otrzymywała wypowiedzenia z uwagi na stan zdrowia, na dzień złożenia wniosku przebywała w Mazowieckim Szpitalu Wojewódzkim w Drewnicy, ul. Karola Rychlińskiego 1, 05-091 Ząbki, nie była zameldowana na terenie Ząbek ani nie korzystała ze wsparcia publicznego na tym terenie. Jej ostatnim adresem zameldowania jest Lubartów, ul. [A]. Burmistrz Lubartowa wskazuje zaś, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną, ponieważ posiada prawo do budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielką w 4/6 udziału. Jako dowód na tę okoliczność organ powołał zaświadczenie z [...] sierpnia 2021 r. wystawione przez Gminę B. za rok 2021 r. o posiadanych przez Z. O. udziałach w gospodarstwie rolnym oraz budynkach mieszkalnych i gospodarczych (data wpływu do MOPS w Lubartowie 16 sierpnia 2021 r.). W ocenie organu, powyższe jest istotne dla prowadzonego postępowania i daje podstawę zameldowania i zamieszkania przez stronę w miejscowości B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność wskazująca na prawa wnioskodawczyni do budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielką w 4/6 udziału w miejscowości B., nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną. Składając wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej była osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w lokalu, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Oczywiste jest, że pomieszczenia Mazowieckiego Szpitala Wojewódzkiego w Drewnicy, ul. Karola Rychlińskiego 1, 05-091 Ząbki, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wnioskodawczyni wskazała przy tym, że pod adresem B., ul. [...] mieszkają jej synowie, z którymi pozostaje w konflikcie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość oprócz wskazania, że Z. O. jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w miejscowości B., nie zostało jednak wykazane, że ma ona możliwość zamieszkania w tej miejscowości. Podobnie twierdzenie wynikające z odpowiedzi na wniosek, że Z. O. była związana z Gminą Ząbki i korzystała z pomocy społecznej z Ośrodka Pomocy Społecznej w Ząbkach, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Okoliczności te nie pozwalają zatem uznać, że istnieje możliwość zamieszkania przez Z. O. w miejscowości B. ani też, że jej centrum życiowe związane było z miejscowością Ząbki. Powyższe wskazuje, że według art. 101 ust. 2 u.p.s. powinien być wyznaczony organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Co do zasady w przypadku osoby bezdomnej ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, bez względu na to, kiedy ostatni raz w gminie tej osoba przebywała. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma też żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Nie jest sporne, że ostatni adres zameldowania Z. O. to Lubartów, ul. [A]. Prowadzi to do wniosku, że właściwość organu w sprawie wniosku Z. O., należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. i wskazać jako organ właściwy Burmistrza Lubartowa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.