I OW 128/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy U. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy U. a Wójtem Gminy Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.B. o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy U. jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 29 CZERWCA 2026 R. KIEROWNIK OŚRODKA POMOCY SPOŁECZNEJ W U., DZIAŁAJĄCY W IMIENIU WÓJTA GMINY U. (DALEJ: WNIOSKODAWCA), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z WÓJTEM GMINY Ś. W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU A.B. (DALEJ JAKO "ZAINTERESOWANY") O UDZIELENIE POMOCY W FORMIE ZASIŁKU OKRESOWEGO ORAZ CELOWEGO. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowanego, mimo zameldowania na terenie gminy U., centrum życiowe koncentruje się w gminie Ś. i stąd wynika właściwość wójta tej gminy do rozpoznania wniosku zainteresowanego. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Ś. wskazał że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest wnioskodawca z uwagi na okoliczność ostatniego zameldowania zainteresowanego na obszarze tego miasta jak i z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.p.s., traktując go za osobę pozostającą w kryzysie bezdomności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa w której zaistniał spór o właściwość należy do spraw z zakresu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214, dalej: u.p.s.) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis art. 101 ust. 2a u.p.s. przewiduje natomiast, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. W przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy zainteresowany jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Z akt sprawy wynika, że zainteresowany od paru lat przebywa na działce w N. W miejscu tym od października do kwietnia posiada dostęp do wody, w czasie zimy ogrzewa się piecykiem lub grzejnikiem elektrycznym. W wywiadzie stwierdzono, że warunki mieszkaniowe tam są trudne, altana jest mała, zniszczona i zaniedbana. Z akt administracyjnych nadto wynika, że zainteresowany posiada miejsce zameldowania przy ul. D. [...], [...]-[...] D. od 16 lutego 1981 r. Budynek ten został natomiast rozebrany. Jednakże okoliczność ta w świetle przywołanych wywodów jest irrelewantna, nie został urzędowo wymeldowany spod tego adresu, nie posiada jednocześnie zainteresowany miejsca zamieszkania. Miejscem takim nie można bowiem określić altany działkowej. Altaną działkową w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (DZ. U. z 2021 poz. 1073) jest wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję. Altana na działce nie jest zatem przeznaczona do zamieszkania, lecz służy celom rekreacyjno-wypoczynkowym. Altana działkowa nie spełnia także wymagań lokalu mieszkalnego z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023, poz. 725), bo nie jest to lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, skoro ustawodawca wyraźnie zakazał zamieszkiwania w tym lokalu. Nie budzi zatem wątpliwości, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a zatem zastosowanie w sprawie znajduje art. 101 ust. 2 u.p.s., na podstawie którego za organ właściwy w sprawie uznać należy Wójta Gminy U. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.p.s., postanowił jak w orzeczeniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-204 p.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z podmiotów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Podmiot występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie podmiotu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 p.p.s.a. podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że - stosownie do art. 209 w zw. z art. 157 § 1 p.p.s.a. - brak jest podstaw do zamieszczenia w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r. I OW 132/12).