I OW 125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta M. a Burmistrzem Gminy i Miasta C. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. o przyznanie prawa do zasiłku stałego wraz z prawem do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Gminy i Miasta C. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Burmistrz Gminy i Miasta M. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Gminy i Miasta C. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C.) w sprawie przyznania zasiłku stałego wraz z przyznaniem prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoby nieubezpieczonej dla M. K. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Gminy i Miasta M. stwierdził, że zawiadomieniem z [...] lipca 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w C. przekazał do Ośrodka w M. wniosek M. K. o przyznanie zasiłku stałego wraz z przyznaniem prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoby nieubezpieczonej. W uzasadnieniu wskazano, że M. K. mieszka na terenie M. od kilku lat i tu znajduje się jego centrum życiowe. Jak ustalił organ, M. K. jest osobą bezdomną, przebywa od wielu lat w Schronisku im. [...] w M. (nie posiada i nigdy nie posiadał stałego adresu zameldowania w M.), a ostatni stały adres zameldowania posiada w C. przy ul. [...]. Od sierpnia 2019 r. wnioskodawca pobierał zasiłek stały wypłacany przez OPS w C. jako osoba bezdomna. Na mocy decyzji z [...] lipca 2021 r., wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta C., uchylono decyzję w sprawie przyznania zasiłku stałego, wskazując, że M. K. zrezygnował z prawa do zasiłku stałego. Przedmiotowa decyzja, zdaniem organu, została wydana wbrew woli wnioskodawcy, który wprowadzony w błąd przez pracowników GOPS w C., zrezygnował ze świadczenia. Z poczynionych przez GOPS w M. ustaleń wynika, że M. K. nie zdążył w ustawowym terminie złożyć odwołania od decyzji, na mocy której uchylono prawo do zasiłku stałego. Wnioskodawca został poinformowany przez OPS w C. o konieczności zmiany miejsca pobytu (schroniska) na inne, z którym ten Ośrodek ma podpisaną umowę. Wnioskodawca zgłosił się do GOPS w M. z prośbą, aby Ośrodek Pomocy Społecznej w C. podpisał umowę ze Schroniskiem w M. na jego pobyt. Po rozmowie pracownika socjalnego GOPS M. z pracownikiem OPS w C., przekazano wnioskodawcy, że ww. ośrodek nie wyraża na to zgody. Burmistrz przypomniał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s.") w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak podkreślił organ, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wnioskodawca jest osobą bezdomną, stąd właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, czyli Gmina C. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C.). W przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status w kontekście ustawowej definicji osoby bezdomnej wynikającej z art. 6 pkt 8 u.p.s. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano kilkakrotnie pogląd, że w przypadku osoby bezdomnej powinna ona otrzymać pomoc od gminy, na terenie której jest zameldowana na pobyt stały. Taka regulacja ma na celu zagwarantowanie bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsce zamieszkania, łatwego dostępu do świadczeń pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie, jak podkreślił organ, Burmistrz Gminy i Miasta C. błędnie uznał się jako organ niewłaściwy do wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego i przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoby nieubezpieczonej dla M. K. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że miejscem ostatniego stałego zameldowania wnioskodawcy jest Gmina C. Od wielu lat, do [...] lipca 2021 r., gmina ta wypłacała świadczenia na rzecz wnioskodawcy jako osoby bezdomnej. Obecnie jego status nie uległ zmianie, a mimo to Burmistrz Gminy i Miasta C. uznał się za organ niewłaściwy do wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego oraz przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoby nieubezpieczonej. W oparciu o powyższe oraz przywołując rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że właściwą miejscowo w przedmiotowej sprawie jest gmina C. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] sierpnia 2021 r., Burmistrz Gminy i Miasta C. stwierdził, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Gminy i Miasta M. Organ przypomniał, że wnioskodawca nigdy nie otrzymał skierowania do schroniska dla osób bezdomnych wydanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w C. – od wielu lat nie przebywa on na terenie tej gminy. Wnioskodawca korzystał ze wsparcia w formie zasiłku okresowego i zasiłku stałego do czerwca 2021 r., ale żadne ze świadczeń pieniężnych nie było przyznane mu z tytułu bezdomności. Burmistrz dodał, że wnioskodawca mieszka w Schronisku im. [...] w M. przy ul. [...]. Zgodnie z oświadczeniem, złożonym [...] lipca 2021 r., kwotę przyznanego zasiłku stałego przekazuje w całości jako opłatę za pobyt w schronisku oraz dodatkowo wykonuje prace społeczne i nieodpłatne na rzecz schroniska. Zdaniem organu wnioskodawca nie jest więc osobą bezdomną – nie ma wydanego skierowania do schroniska, ale sam, dobrowolnie, uiszcza opłatę za pobyt w schronisku. Ponadto wnioskodawca nie wiąże z Gminą C. swojej przyszłości – swoje centrum życiowe upatruje w M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Burmistrzem Gminy i Miasta M. a Burmistrzem Gminy i Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. o przyznanie prawa do zasiłku stałego wraz z przyznaniem prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 1/16; z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; z 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, w tym z zaświadczenia z [...] czerwca 2021 r., wnioskodawca od maja 2019 r. przebywa w Schronisku [...] w M. Z ww. zaświadczenia, oświadczenia wnioskodawcy z [...] czerwca 2021 r. i kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z tej samej daty wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. W składanych w sprawie dokumentach jako adres zamieszkania wnioskodawcy podawany jest adres Schroniska im. [...] w M., a jego ostatni adres zameldowania to [...] C., ul. [...]. Skoro wnioskodawca przebywa w schronisku, nie posiada żadnego majątku, nie pracuje i nie osiąga dochodów, to należy go uznać za osobę bezdomną. W związku z tym właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W sprawie, ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była miejscowość C., zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku stałego jest Burmistrz Gminy i Miasta C. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.