I OW 110/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Krotoszyna o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Krotoszyna a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. R. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Krotoszyna jako organ właściwy w sprawie.

Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krotoszynie, działając z upoważnienia Burmistrza Krotoszyna, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Krotoszyna a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. R. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że T. R. jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zameldowania była ul. [...] w Krotoszynie, natomiast miejscem jego pobytu jest ul. [...] (koczowisko) w Krakowie. Podano, że jego sytuacja materialna i zdrowotna (porusza się na wózku inwalidzkim) sprawia, że w pełni kwalifikuje się on do skierowania do odpowiedniej placówki. Przywołując brzmienie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej: "u.p.s.") uznano, że przedmiotowej sprawie organem właściwym jest Burmistrz Krotoszyna z uwagi na bezdomność T. R. Podkreślono, że nie oznacza to jednak, iż art. 101 u.p.s. wyklucza inne przepisy, będące wobec niego lex specialis, które odmiennie regulowałyby właściwość organów. Wskazano, że w myśl art. 54 ust. 8 pkt 3 u.p.s., minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi w drodze rozporządzenia m.in. tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej. Powołując się na § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej organ wnioskujący stwierdził, że stanowią one regulację szczególną wobec art. 101 u.p.s. W rozporządzeniu wyraźnie wskazano bowiem, że wniosek kieruje się według "miejsca zamieszkania lub pobytu" osoby ubiegającej się i ten sam ośrodek, do którego wniesiono żądanie, gromadzi materiał w sprawie i wydaje orzeczenie. Zaznaczono, że o ile strona nie ma miejsca zamieszkania z racji bezdomności, o tyle można wskazać jej miejsce pobytu. Wskazano, że zainteresowany przebywa przy ul. [...] w Krakowie – wskazując to miejsce jako adres do korespondencji – jest to zatem miejsce pobytu T. R. i w tym zakresie – zdaniem Burmistrza Krotoszyna – organem właściwym do wydania decyzji, stosownie do treści § 8 powołanego rozporządzenia, jest Prezydent Krakowa. Organ wnioskujący wskazał na art. 101 ust. 3 u.p.s., i uznał, że brak mieszkania, przy łącznym fakcie spania osoby niepełnosprawnej w śpiworze pod balkonem, powoduje, iż sprawa ma szczególnie pilny charakter z uwagi na bezpieczeństwo strony. Podkreślono przy tym, że powyższa regulacja zwykle znajduje zastosowanie wobec osób bezdomnych w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W ocenie Burmistrza Krotoszyna zasadne się wydaje, że sprawę powinien prowadzić Prezydent Krakowa z uwagi na to, że miał on styczność z dowodami pierwotnymi, tj. bezpośrednio zetknął się z udowadnianym faktem i przeprowadził przesłuchanie strony. Wskazano, że Prezydent Krakowa przekazując akta nie załączył żądania strony. Podano też, że niedającymi się usunąć wątpliwościami jest fakt braku dat zamieszczonych na wielu dokumentach w sprawie. Z tego względu Burmistrz Krotoszyna nie był w stanie odtworzyć dokładnie toku postępowania Prezydenta Krakowa. Burmistrz Krotoszyna stwierdził, że pobyt T. R. w Krakowie wypełnia przesłankę wskazaną prima facie w § 8 powołanego rozporządzenia. Z kolei bezdomność i brak kończyn dolnych świadczy o szczególnej sytuacji z art. 101 ust. 3 u.p.s. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent Miasta Krakowa (Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie), reprezentowany przez radcę prawnego, wskazał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku T. R. jest Burmistrz Miasta Krotoszyna. Organ podał, że w dniu 1 marca 2023 r. T. R. złożył wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek ten został złożony podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, co zostało odnotowane w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Wskazano, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy i zgromadzoną w sprawie dokumentację ustalono, że T. R. jest osobą bezdomną, przebywającą w miejscu niemieszkalnym, wymeldowaną z pobytu stałego – Krotoszyn, ul. [...]. Zatem – na podstawie art. 101 ust 2 u.p.s. – uznano, że Prezydent Miasta Krakowa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Przywołując brzmienie art. 6 pkt 8 u.p.s, zawierającą definicję osoby bezdomnej oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że nie można uznać, iż T. R. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż za taki lokal nie można uznać Noclegowni i Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...] w Krakowie, czy też Przytuliska Dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...] w Krakowie. Podkreślono, że miejsce pobytu osoby bezdomnej nie jest przesłanką warunkującą możliwość przyznania mu świadczenia w formie skierowania do domu pomocy społecznej przez gminę, na terenie której osoba ta przebywa. Wskazano, że art. 101 ust. 3a u.p.s. ogranicza możliwość z art. 101 ust. 3 ustawy jedynie do świadczeń wskazanych w art. 37-42 i 47-50 ustawy, nie obejmując swoim zakresem świadczenia w formie skierowania do domu pomocy społecznej, określonego w art. 54 ust. 1 i n. ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono, że wręcz zgodnie z art. 101 ust. 7 u.p.s., gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, poczyniona przez Burmistrza Miasta Krotoszyn interpretacja treści § 8 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej nie jest prawidłowa. Z treści w/w przepisów nie wynika bowiem, że stanowią one lex specialis względem art. 101 u.p.s, gdyż przepisy te dotyczą innego zagadnienia, niż właściwość miejscowa gminy. W ocenie Prezydenta, za bezsporną należy uznać okoliczność, że T. R. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały – w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast ostatnie potwierdzone miejsce zameldowania T. R. na pobyt stały znajdowało się w Gminie Krotoszyn. Wobec tego, wniesiono o wskazanie Burmistrza Miasta Krotoszyna jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku T. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Krotoszyna a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. R. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Wobec tego, w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy T. R. wnioskujący o umieszczenie w domu pomocy społecznej, ma określone miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Przy czym w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status. Wskazać należy, że stosownie art. 6 pkt 8 u.p.s., przez pojęcie osoby bezdomnej należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczenia takie, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Zatem nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 1 marca 2023 r. T. R. zgłosił potrzebę umieszczenia go w domu pomocy społecznej, który to wniosek został odnotowany przez pracownika socjalnego w formularzu tegoż wywiadu w części H pt. "Potrzeby i oczekiwania osoby lub rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu". W wywiadzie tym T. R. w rubryce "adres zamieszkania" wskazuje ostatni adres zameldowania, tj. ul. [...] w Krotoszynie, zaś w rubryce "miejsce pobytu osoby bezdomnej" wskazuje ul. [...], koczowisko w Krakowie. Z akt sprawy wynika ponadto, że od lat przebywał on w różnego rodzaju noclegowniach na terenie Krakowa. Dalej w przedmiotowym wywiadzie w części I pt. "Diagnoza sytuacji osoby lub rodziny i wnioski pracownika socjalnego" w rubryce "dodatkowe informacje" podano, że zainteresowany obecnie nocuje na koczowisku pod balkonem przy ul. [...] w Krakowie. Posiada kołdrę oraz śpiwór. Z akt wynika ponadto, że zainteresowany porusza się na wózku inwalidzkim, jest po amputacji stóp, posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Ze względu na stan zdrowia jest osobą niesamodzielną, wymaga całodobowej pomocy osób drugich m. in. w przyjmowaniu regularnie leków, toalecie ciała, poruszaniu się. Jego sytuacja pozwala na wnioskowanie o umieszczenie w DPS. Z kolei w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2023 r., jako adres zamieszkania również wskazano ul. [...] w Krotoszynie, zaś jako miejsce pobytu i adres do korespondencji wskazano ul. [...] w Krakowie. Z kolei w oświadczeniu z dnia 17 kwietnia 2023 r. T. R. zwrócił się z prośbą o przekazywanie świadczeń na ul. [...] w Krakowie, wskazując jednocześnie, że obecnie przebywa w przytulisku [...] w Krakowie, gdzie ma zapewnione całodobowe schronienie i wyżywienie. Jak wynika z akt, został wymeldowany z adresu przy ul. [...] w Krotoszynie w 2013 r. po sprzedaży tego lokalu mieszkalnego, którego był właścicielem. Następnie wynajmował pokoje i mieszkania. Od lat prowadzi tułaczy tryb życia, funkcjonuje w środowisku osób bezdomnych. Przebywał w placówkach dla osób bezdomnych na terenie miasta Krakowa. Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie niesporne jest, iż T. R. nie jest zameldowany nigdzie na pobyt stały. Nie zamieszkuje on również w lokalu mieszkalnym, gdyż ani przytulisko [...] w Krakowie, w którym obecnie przebywa (na co wskazano w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2023 r.), ani tym bardziej koczowisko pod balkonem, nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości, nawet jeżeli czasem okresowo się on przedłuża, o czym była już mowa powyżej. Ponadto należy podkreślić, że schronisko dla bezdomnych ma zapewnić jedynie minimum potrzebne do niezbędnej egzystencji, ma bowiem wielu podopiecznych i ograniczone środki finansowe. Oznacza to więc, że pobyt w takim ośrodku/schronisku zabezpiecza jedynie podstawowe potrzeby jego mieszkańców. W konsekwencji, skoro ubiegający się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie mieszka w lokalu przeznaczonym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu wymaga uściślenia, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015, sygn. akt I OW 208/15, postanowienie NSA dnia z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 153/21). W niniejszej sprawie ostatnim adresem zameldowania T. R. była ul. [...] w Krotoszynie. Oznacza to, że zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Krotoszyna. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.