I OW 107/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr MOPS.070.I.148.2023.JW o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Proszowice a Wójtem Gminy Wejherowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Proszowicach o umieszczenie M.G. w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Wejherowo, jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 11 kwietnia 2023 r., nr MOPS.070.I.248.2023.JW, Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice (dalej również: "organ wnioskujący", "Burmistrz"), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Wejherowo (dalej również: "Wójt", "uczestnik"), poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Proszowicach (dalej: "SPZOZ", "szpital") o skierowanie M.G. (dalej również: "zainteresowany") do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z 16 marca 2023 r. SPZOZ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie (dalej: "MOPS") o umieszczenie zainteresowanego w domu pomocy społecznej. Z treści wniosku wynika, że zainteresowany aktualnie przebywa na terenie miasta Proszowice i jest hospitalizowany w Oddziale Klinicznym Neurologii, Pododdział Udarowy tamtejszego szpitala. Burmistrz podał, że w chwili przyjęcia do SPZOZ zainteresowany był osobą bezdomną. Wskazał, że ostatnim adresem zameldowania ww. na pobyt stały była ul. (...) G. Przed umieszczeniem w szpitalu zainteresowany przebywał na terenie gminy Igołomnia-Wawrzeńczyce, miejscowość D. Organ wnioskujący wyjaśnił, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (na datę wniosku: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), Gmina Proszowice nie była i nadal nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanego, wobec czego Burmistrz nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie. Powołał się przy tym na ustalenia pracownika socjalnego szpitala oraz na treść art. 101 ust. 2 ups, dotyczącą właściwości miejscowej organu w odniesieniu do osoby bezdomnej. Do wniosku załączono dokumentację sprawy, a w szczególności: notatkę służbową pracownika socjalnego z 11 kwietnia 2023 r., pismo SPZOZ skierowane do uczestnika postępowania, zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia zainteresowanego oraz korespondencję pomiędzy organami pozostającymi w sporze. Z powyższego wynika, że aktualny stan zdrowia zainteresowanego uniemożliwia komunikację i podjęcie przez niego jakichkolwiek decyzji, a także uzyskanie od niego informacji dotyczących jego życia sprzed przyjęcia do SPZOZ. Bezspornie ustalony został jedynie ostatni adres zameldowania M.G. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt zwrócił się o wskazanie Burmistrza, jako organu właściwego w sprawie. Potwierdził, że do 1998 r. miejscem zameldowania zainteresowanego na stałe było G. wskazując jednocześnie, że ww. od lat tam nie zamieszkuje. Na podstawie informacji uzyskanych ze środowiska sąsiedzkiego oraz z kontaktu z najbliższą rodziną organ ustalił, że jest on osobą zaginioną i od wielu lat nie utrzymuje kontaktu z krewnymi. Nie figuruje też w ewidencji świadczeniobiorców Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie. Matka zainteresowanego z uwagi na zły stan zdrowia przebywa w domu opieki (brak kontaktu werbalnego), a jego jedyny brat nie żyje. Wójt podkreślił, że gmina Wejherowo od wielu lat nie stanowi centrum życiowego M.G. Zwrócił przy tym uwagę, że ze złożonej do sprawy przez Burmistrza dokumentacji w żaden sposób nie wynika, by ww. mógł być uznany za osobę bezdomną. Argumentował, że Burmistrz nie przeprowadził stosownego wywiadu środowiskowego, celem potwierdzenia faktu bezdomności, a nawet tożsamości osoby przebywającej w SPZOZ. Podkreślił, że od 1998 r. do czasu umieszczenia w szpitalu brak jest jakichkolwiek informacji o losach zainteresowanego, a bez wskazania dokonania przez organ wnioskujący sposobu ustalenia danych o jego bezdomności nie sposób stwierdzić, że ww. spełnia którykolwiek z warunków uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu ups. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy uczestnik stwierdził, że w związku z powyższym nie można było zastosować art. 101 ust. 2 ups. Zainteresowany zamieszkiwał w Wejherowie i jedynie jego przeszłość (przed zaginięciem) była związana z tą gminą. Zdaniem Wójta, przed wypadkiem i umieszczeniem w szpitalu losy zainteresowanego nie są znane, a żaden dokument przedstawiony przez organ wnioskujący nie potwierdza, że był on osobą bezdomną. W tym stanie sprawy, w ocenie uczestnika postępowania, Wójt nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do dps. Przesłanym za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-PUAP) pismem z 4 lipca 2023 r., organ wnioskujący uzupełnił dokumentację w sprawie o: oświadczenie zainteresowanego z 3 lipca 2023 r., kopię jego dowodu osobistego oraz aktualne informacje, uzyskane z rozmowy z nim. Burmistrz wskazał, że wystąpiły nowe okoliczności w sprawie M.G. gdyż 3 lipca 2023 r. pracownik socjalny szpitala poinformował ośrodek pomocy społecznej o poprawie jego stanu zdrowia i możliwości kontaktu w formie rozmowy. Z treści pisma organu wnioskującego wynika, że w ww. dacie, pracownik socjalny MGOPS w Proszowicach (dalej: "MGOPS") udał się do szpitala, celem uzyskania aktualnych danych o sytuacji zainteresowanego. Podczas rozmowy obecny był także neurologopeda SPZOZ. W opisywanym piśmie stwierdzono, że M.G. ma utrudnioną mowę, jednak odpowiada na zadawane pytania i udziela krótkich prostych odpowiedzi. W tym stanie rzeczy, przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że zainteresowany jest kawalerem i od wielu lat nie utrzymuje kontaktów z rodziną. Ostatni dowód osobisty został mu wydany przez Wójta Gminy Wejherowo 20 lutego 2009 r. Zainteresowany oświadczył, że jest osobą bezdomną, a ostatni adres zameldowania na pobyt stały to adres w G. Aktualnie ww. nie ma adresu zameldowania na pobyt stały, nie ma też domu, ani mieszkania, nie posiada również lokalu, w którym mógłby zamieszkać. Od kilkunastu lat pracuje u rolników w różnych rejonach kraju i przebywa czasowo tam, gdzie pracuje (ostatnio u gospodarza w miejscowości D. w gminie Igołomia – Wawrzeńczyce, skąd trafił do szpitala). Nigdy nie przebywał na terenie gminy Proszowice i nie był z nią związany. Do pisma załączono oświadczenie zainteresowanego o treści stanowiącej potwierdzenie powyższego, opatrzone jego własnoręcznym podpisem. Konkludując Burmistrz stwierdził, że miejscem zamieszkania ww. nie była i nie jest Gmina Proszowice, w związku z powyższym organem właściwym do prowadzenia postępowania, na podstawie art. 59 ust. 1 ups, nie jest Burmistrz Miasta i Gminy Proszowice, a zastosowanie winien mieć art. 101 ust. 2 ups. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wniosku: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Proszowice a Wójtem Gminy Wejherowo, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku szpitala o skierowanie M.G. do domu pomocy społecznej, wobec uznania się przez oba ww. organy za niewłaściwe w sprawie. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu należy zauważyć, że stosownie do art. 54 ust. 1 ups, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na mocy art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej uregulowane są zaś w art. 101 ups. W pierwszej kolejności właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: "kc"). Stosownie do treści tej normy prawnej, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ups w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W myśl art. 6 pkt 8 ups, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 ups przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przesłanki, o których mowa w art. 25 kc, muszą wystąpić łącznie. Z akt sprawy, uzupełnionych pismem Burmistrza z 4 lipca 2023 r. jasno wynika, że zainteresowany jest osobą bezdomną. Stan ten potwierdza oświadczenie ww. z 3 lipca 2023 r., złożone przez niego w obecności pracownika MGOPS i lekarza neurologopedy SPZOZ. Ostatnim miejscem zameldowania M.G. była ul. (...) G. co znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym, oświadczeniu zainteresowanego i nie zostało zakwestionowane w odpowiedzi na wniosek. Ostatni dowód osobisty wydał Wójt Gminy Wejherowo. Zainteresowany, oprócz oświadczenia o pozostawaniu w kryzysie bezdomności, podał, że przez ostatnie lata (od 1998 r.) nie posiadał stałego miejsca zamieszkania, nie potwierdził również pobytu na terenie właściwości organu wnioskującego z zamiarem pozostawania tam na stałe i centralizacji na tym obszarze swojej aktywności życiowej. W związku z powyższym, uwzględniając normę art. 101 ust. 1 ups, rację należy przyznać Burmistrzowi, że nie jest on organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Jak podano już wyżej, zgodnie z art. 101 ust. 2 ups, w sytuacji osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W sprawie niewątpliwie ustalono, że ww. jest osobą bezdomną. Miejsca, w których przebywał w momencie przewiezienia go do szpitala (gospodarstwo rolne) oraz aktualne miejsce pobytu (SPZOZ), nie stanowią podstawy do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w oparciu o art. 101 ust. 1 ups. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że właściwość miejscową ustala się według stanu faktycznego, istniejącego w dacie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania świadczeń pomocy społecznej. Podstawy takiej nie daje sam pobyt w danym miejscu, czy nawet zamiar zrealizowania w przyszłości planów wyboru miejsca zamieszkania. Zdaniem Sądu, w ocenianej sprawie właściwą podstawą jest art. 101 ust. 2 ups. Z oświadczenia zainteresowanego jasno wynika, że jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, dlatego też rozważania Wójta dotyczące uznania go za osobę zaginioną w 1998 r. (niepoparte żadną dokumentacją urzędową) i argumentacja dotycząca braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej na podstawie przepisów ups, są w tym stanie rzeczy bezzasadne. W związku z powyższym, uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 2 ups, organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Wejherowo. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł, jak w postanowieniu.