I OW 102/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Zgierza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Zgierza a Prezydentem m.st. Warszawy przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej postanawia oddalić wniosek.

PISMEM Z 14 MAJA 2026 R. PREZYDENT MIASTA ZGIERZA WYSTĄPIŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z WNIOSKIEM O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ ZAISTNIAŁEGO MIĘDZY TYM ORGANEM A PREZYDENTEM M.ST. WARSZAWY PRZEZ WSKAZANIE TEGO OSTATNIEGO ORGANU JAKO WŁAŚCIWEGO W SPRAWIE WYDANIA DECYZJI W PRZEDMIOCIE WNIOSKU O PRZYZNANIE POMOCY FINANSOWEJ ORAZ ZASĄDZENIE KOSZTÓW POSTĘPOWANIA WEDŁUG NORM PRZEPISANYCH. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w sprawie o rozpatrzenie wniosku W.L., dalej: zainteresowana, o przyznanie pomocy finansowej kwestią sporną jest określenie statusu zainteresowanej jako osoby bezdomnej. Zaznaczył, że zgodnie ze zgromadzonymi danymi zainteresowana nie jest osobą bezdomną, gdyż zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w Warszawie. Podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że miejscem zamieszkania zainteresowanej jest Warszawa, co przesądza o właściwości organu. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Zgierza jako organu właściwego w sprawie, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez zobowiązanie organu przeciwnego do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania zainteresowanej, tj. w Zgierzu, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że zainteresowana posiada miejsce zameldowania na pobyt stały w Zgierzu, a na terenie Warszawy przebywała czasowo, do 18 czerwca 2026 r. Zaznaczył, że osią sporu w sprawie nie było uznanie zainteresowanej za osobę bezdomną, ale ustalenie gdzie koncentrują się sprawy życiowe zainteresowanej. Organ podniósł, że z informacji udzielonych przez zainteresowaną wynika, że od 3 lat prowadzi niestabilny tryb życia, często zmieniając miejsce pobytu, a problem bezdomności występował w trakcie jej pobytu za granicą. Zainteresowana miała wskazać, że w Warszawie będzie przebywać do końca czerwca 2026 r., a następnie zamierza powrócić do domu rodzinnego. Data powrotu w toku postępowania została sprecyzowana na 18 czerwca 2026 r. Z uwagi na powyższe Prezydent m.st. Warszawy nie uznał zainteresowanej za mieszkankę Warszawy. Dodatkowo zaznaczył, że zmiana miejsca zamieszkania przez zainteresowaną będzie skutkowała zmianą właściwości miejscowej organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Prezydenta Miasta Zgierza, należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem m.st. Warszawy. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej do udzielenia jej pomocy finansowej. Mając na uwadze przedmiot sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2026 r. poz. 639), dalej: u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Zaznaczyć przy tym należy, że pojęcie osoby bezdomnej nie ma w tym przypadku znaczenia potocznego. Przywołana ustawa definiuje bowiem pojęcie osoby bezdomnej w art. 6 pkt 8. Zgodnie z tą definicją kluczowym warunkiem niezbędnym do uznania określonej osoby za bezdomną jest niezamieszkiwanie przez tę osobę w lokalu mieszkalnym. Sytuacja ta nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż w dacie złożenia wniosku zainteresowana zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym w Warszawie i planowała przeprowadzkę do lokalu mieszkalnego w Zgierzu. Wyklucza to zatem możliwość uznania zainteresowanej za osobę bezdomną i w konsekwencji określenia właściwości miejscowej organu stosownie do postanowień art. 101 ust. 2 u.p.s. W świetle powyższych ustaleń właściwość organu, który powinien rozpatrzyć wniosek zainteresowanej, należy ustalić zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. według jej miejsca zamieszkania. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, w związku z czym pojęciu temu należy przypisać – zgodnie z postulatem jednolitości systemu prawnego – znaczenie, jakim posługuje się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2026 r. poz. 795). Przepis ten definiuje miejsce zamieszkania jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozpoznawanej sprawie brak jest danych pozwalających na ustalenie, w której miejscowości obecnie koncentrują się życiowe interesy zainteresowanej. Wprawdzie z akt postępowania wynika, że w dacie złożenia wniosku życie zainteresowanej koncentrowało się w Warszawie, ale jednocześnie deklaracja zainteresowanej o planowanej na 18 czerwca 2026 r. przeprowadzce do domu rodzinnego w Zgierzu nie pozwala na uznanie Warszawy za miejsce jej zamieszkania. Z kolei należy odnotować, że zainteresowana złożyła deklarację o planowanej przeprowadzce do Zgierza, ale z akt nie wynika, że przeprowadzka ta nastąpiła i czy przebywa ona w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Wyjaśnić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie dokonuje własnych ustaleń i nie dysponuje instrumentami pozwalającymi na zobowiązanie czy zmuszenie pozostających w sporze organów do uzupełnienia akt postępowania o dodatkowe, nowe ustalenia. Rozstrzygnięcie następuje wyłącznie na podstawie ustaleń dokonanych przez organy. W przypadku gdy ustalenia te są niepełne i nie można na ich podstawie rozstrzygnąć sporu, wniosek taki podlega oddaleniu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie powyższego, odnosząc się do wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 p.p.s.a. podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że stosownie do art. 209 w związku z art. 157 § 1 p.p.s.a., brak jest podstaw do zamieszczenia w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OW 132/12).