I OSK 992/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/16 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1339/16, po rozpoznaniu skargi A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej A. S., 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek A. S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego W. Uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] rozstrzygnął o odmowie zakwalifikowania wniosków – w tym m.in. wniosku A. S. - o najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały powołano § 22 ust. 2 uchwały Rady W. z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., stwierdzając, że organ wziął pod uwagę fakt rozporządzenia przez wnioskodawcę prawem do lokalu lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Ustalono bowiem, że wnioskodawca był jednym z trzech współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej domem przy ul. I. w W., lecz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] marca 2013 r. o dziale spadku, został wykreślony z księgi wieczystej ww. nieruchomości, a jego udział został przepisany na matkę wnioskodawcy. Dodatkowo, na podstawie protokołu z rozprawy przed powyższym Sądem w sprawie o dział spadku organ ustalił, że wnioskodawca oświadczył, iż został spłacony przez matkę w 1996 r. kwotą sześciu tysięcy złotych, w związku z czym nie wnosi pretensji do spadku. Z powyższych ustaleń organ wywiódł, że strona miała możliwość zabezpieczenia swych potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, lecz dobrowolnie z tej możliwości zrezygnowała. Na marginesie organ podważał też możliwość spłacenia udziału w spornej nieruchomości kwotą w wysokości jedynie sześciu tysięcy złotych. W dniu 20 kwietnia 2016 r. strona zgłosiła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co nie spowodowało zmiany stanowiska organu. Następnie A. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 4 i 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów; § 22 ust. 4, § 4 i § 16 uchwały Rady W. z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W.; art. 8 i 11 K.p.a. Skarżący podniósł, że nie nastąpiło wyzbycie się udziału w nieruchomości przy ul. I., gdyż współwłasność została zniesiona mocą orzeczenia Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej uchwale. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ przy wydawaniu kwestionowanej uchwały dokonał prawidłowej subsumcji normy § 22 ust. 2 uchwały Rady W. z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z brzmieniem powołanej normy prawnej organ przy rozpoznawaniu sprawy tego typu jest zobligowany m.in. do przeprowadzenia analizy faktu rozporządzenia przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem, posiadanym prawem do lokalu (...) w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "rozporządzenie prawem", jest równoznaczne z tym, że dana osoba składa stanowcze oświadczenie woli dotyczące konkretnego lokalu, i w wyniku tego oświadczenia dochodzi do zmiany właściciela lokalu. Rozporządzenie prawem wymaga zatem aktywności od strony postępowania. Zmiany właścicielskie nieruchomości muszą zaś być bezpośrednio następstwem tej aktywności. Typowym przykładem dokonania rozporządzenia prawem, jest sprzedaż rzeczy lub też wyzbycie się jej w formie darowizny. Tego typu czynności prawne, dla swej skuteczności wymagają bowiem aktywności właściciela danego prawa. W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ nie wynika, aby skarżący dokonał czynności rozporządzenia przysługującym mu prawem współwłasności do nieruchomości przy ul. I. Nie sprzedał go bowiem ani nie darował. Wbrew twierdzeniom organu stanowisko procesowe, jakie skarżący prezentował w postępowaniu toczącym się przed Sądem cywilnym rozpoznającym sprawę o dział spadku, nie mogą zaś być skutecznie utożsamiane z dokonaniem przez skarżącego czynności "rozporządzenia przysługującym mu prawem". Niezależnie bowiem od oświadczeń składanych przez strony w ww. postępowaniu cywilnym, zmiany właścicielskie dotyczące spornej nieruchomości nastąpiły wskutek orzeczenia sądowego o dziale spadku. To powyższe orzeczenie, a nie działanie skarżącego, wykreowało wiec określony stan faktyczny w przedmiocie prawa własności spornej nieruchomości przy ul. I. Sąd I instancji dodał, że z przytoczonych przez organ fragmentów protokołu rozprawy działowej nie wynikało, aby skarżący zrezygnował z przysługującego mu udziału w spadku. Okoliczność braku wnoszenia w powyższym postępowaniu przez stronę roszczeń i pretensji do działu spadku nie może być skutecznie utożsamiana z wyzbyciem się przysługujących praw. WSA w Warszawie podkreślił także, iż w sytuacji gdy orzeczenie o dziale spadku nie zawiera rozstrzygnięcia o konieczności dokonywania wzajemnych spłat pomiędzy uczestnikami postępowania działowego, to bez wpływu na rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy pozostają dywagacje co do dokonanej w 1996 r. spłaty przysługującego skarżącemu udziału i jej wysokości. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżona uchwała narusza prawo, gdyż pozostaje w wyraźnej sprzeczności z § 22 ust. 2 uchwały Rady W. z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Dzielnicy [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanego w pkt 2 niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania § 22 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. ([...]), poprzez pozbawione podstaw przyjęcie, że wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "rozporządzenie prawem", jest równoznaczne z tym, że dana osoba składa stanowcze oświadczenie woli dotyczące konkretnego lokalu, i w wyniku tego oświadczenia dochodzi do zmiany właściciela lokalu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji dokonał wykładni § 22 ust. 2 uchwały jedynie w oparciu o doktrynalny podział czynności prawnych, nie zaś w oparciu o przepisy prawa. Wskazał, że przepis ten został wprowadzony, aby pomoc mieszkaniowa zapewniana przez W. faktycznie trafiała do osób jej potrzebujących. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I CKN ocenił, że działanie zmierzające do nabycia uprawnienia do najmu lokalu gminnego, w połączeniu z zaniechaniem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób, pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Wobec tego, także przepis § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały, mając na celu analizę wskazanych w nim okoliczności, należy wykładać w ten sposób, że każde działanie lub zaniechanie, wskutek którego wnioskodawca pozbawi się lub znacząco zmniejszy możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, powinno skutkować odmową zakwalifikowania jego wniosku do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ słusznie wziął pod uwagę fakt, że skarżący w trakcie postępowania o dział spadku właściwie zrzekł się na rzecz matki przysługującego mu udziału we współwłasności, co znalazło odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 27 listopada 2012 r. kierowane do Sądu Rejonowego [...], z którego wynika, że pierwotnie nie zgadzał się on na proponowany sposób działu spadku i żądał spłaty, zaś dopiero na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. zmienił stanowisko. W związku z tym organ nie zgodził się z oceną Sądu I instancji, że brak wnoszenia roszczeń i pretensji w postępowaniu sądowym w odniesieniu do przysługującej skarżącemu współwłasności budynku nie może być utożsamiany z wyzbyciem się przysługujących mu praw. Nie byłoby w świetle oceny społecznej właściwym, aby wspólnota samorządowa wyręczała swoich członków zaniechujących dbałości o własne interesy majątkowe, m.in. w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Kwestia spłaty udziału skarżącego przez matkę, została podniesiona w sprawie, gdyż ze względu na jej wysokość (deklarowaną), w ocenie organu, nie stanowiła ona finansowego odzwierciedlenia przysługującej skarżącemu części spadku. Ponadto, organ nie wskazywał, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego miałoby mieć miejsce wyłączenie w budynku przy ul. I., lecz ewentualnie także przy wykorzystaniu kwoty uzyskanej z tytułu spłaty udziału, której to dochodzenia skarżący ewidentnie zaniechał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., które ze względu na sposób ich sformułowania wymagały wspólnego rozpoznania. Wyodrębniając zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wywiódł go w połączeniu z drugą podstawą kasacyjną - błędną wykładnią lub niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, tj. § 22 ust. 2 (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o pkt 4 powołanego przepisu) uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. ([...]). Przepis § 22 ust. 2 pkt 4 wskazanej uchwały stanowi, iż przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu. Sąd I instancji nie naruszył powyższego przepisu prawa materialnego w żadnej z form. Zasadnie wywiódł, że zmiany właścicielskie dotyczące nieruchomości przy ul. I. nastąpiły wskutek orzeczenia sądowego o dziale spadku, a nie działań skarżącego. Dla zrealizowania przesłanki "rozporządzenia posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części" niezbędne jest bowiem złożenie oświadczenia woli, którego treść jednoznacznie wskazuje na to, że wolą strony jest przeniesienie przysługującego prawa własności na inną osobę. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby skarżący dokonał czynności rozporządzenia przysługującym mu prawem współwłasności do nieruchomości przy ul. I. W żadnym razie nie można też mówić o wyzbyciu się przez skarżącego ww. prawa pod tytułem darmym i tym samym pozbawienia się możliwości zdobycia we własnym zakresie środków, które dawałyby mu możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Działania skarżącego muszą być bowiem oceniane z uwzględnieniem uwarunkowań osobistych, rodzinnych i społecznych. Nie można pomijać, iż wg zgodnych oświadczeń A. S. i K. S., w 1996 r. skarżący otrzymał spłatę przypadającego na niego udziału w spadku po zmarłym ojcu, ustaloną na podstawie wyceny majątku spadkowego dokonanej przez Urząd Skarbowy w postępowaniu podatkowym. Okoliczność, iż kwota uzyskana w tamtym okresie nie przystaje do obecnej wartości nieruchomości, nie oznacza, iż skarżący przystając na taki podział spadku, zaniechał dbałości o własne interesy majątkowe, a poprzez to o zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z protokołu rozprawy działowej, nie wynika, aby skarżący zrezygnował z przysługującego mu udziału w spadku, a jedynie, że w jego ocenie został już spłacony. Należy mieć na uwadze, iż bliscy członkowie rodziny z reguły nie kierują się logiką postępowania charakterystyczną dla rynkowych stosunków gospodarczych, stąd uzyskanie środków w ramach rozliczeń rodzinnych dokonanych w latach 90-tych XX wieku, mogło być uznane przez skarżącego za wystarczającą rekompensatę. W opisanych warunkach stanowisko procesowe skarżącego, nie może być więc utożsamiane z dokonaniem przez niego czynności "rozporządzenia przysługującym mu prawem" także i w tym znaczeniu, że zaniechał on możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację, jako że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione i nie stwierdzono z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.