I OSK 991/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/16 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób do zawarcia umowy najmu lokalu oddala skargę kasacyjną.

I OSK 991/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób do zawarcia umowy najmu lokalu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek M. S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, położonego przy ul. G. [...], po upływie okresu najmu tego lokalu jako lokalu socjalnego. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy rozstrzygnął o odmowie zakwalifikowania powyższego wniosku. W uzasadnieniu uchwały powołano § 16 ust. 1 i § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Wskazano również, iż postępowanie prowadzone w sprawie wykazało, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje w lokalu, którego dotyczył wniosek. W dniu [...] lipca 2016 r. strona zgłosiła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co nie spowodowało zmiany stanowiska organu. Następnie strona wywiodła skargę zarzucając organowi naruszenie § 4, 6, 16, 17, 22 ust. 1 i 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy bowiem strona, wbrew twierdzeniom zawartym w uchwale, zamieszkuje w spornym lokalu. Czasowe przebywanie zaś poza tym lokalem, nie uzasadnia przyjęcia tezy o niezamieszkiwaniu w nim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 147 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ przy wydawaniu kwestionowanej uchwały ustalił w sposób poprawny stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, oraz czy swoje ustalenia, oraz sposób ich dokonywania, szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu wydawanego aktu. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia minimalnych wymogów rzetelności. Organ ograniczył się w nim, jedynie do wskazania, iż wnioskodawczyni nie zamieszkuje w spornym lokalu. Nie dokonał jednak analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nawet nie podał, na podstawie jakich dowodów ustalił taki stan faktyczny. Powyższe, lakoniczne co do formy i treści uzasadnienie uchwały pozbawiło Sąd możliwości oceny poprawności dokonanego rozstrzygnięcia. Nie wiedząc, na jakiej podstawie organ ustalił stan faktyczny, nie jest bowiem nawet wiadomym, czy ustalił go w sposób poprawny. To zaś sprawia, że pod znakiem zapytania pozostaje sama poprawność wywiedzionych przez organ konkluzji ad. meriti. Sporządzenie szczegółowego uzasadnienia uchwały, ze wskazaniem dowodów na jakich organ się oparł i ich analiza, były szczególnie potrzebne w realiach niniejszej spraw zważywszy na to, że w aktach administracyjnych znajduje się tylko jeden dowód, tj. protokół z wizji lokalnej, zawierający niejasności zarówno co do ustaleń, jak i co do oznaczenia osoby, której te ustalenia dotyczą. Osoby sporządzające omawiany protokół wskazały w nim, że w odwiedzonym lokalu zastały babcię wnioskodawczyni. Następnie posługując się określeniem "zainteresowana" stwierdziły, że zajmuje ona pokój, śpiąc na 2-osobowej sofie i trzymając swoje rzeczy w meblościance TV. Z tak sporządzonego dokumentu nie sposób jednakże wywieść, kim jest owa "zainteresowana". Biorąc pod uwagę fakt, iż dokonywana wizja lokalna dotyczyła sprawy zainicjowanej wnioskiem M. S. można byłoby domniemywać, że określenie "zainteresowana" dotyczy właśnie wnioskodawczyni. Dalsza treść omawianego protokołu poddaje w wątpliwość taką konkluzję, skoro w kolejnym zdaniu autorki protokołu stwierdzają, że babcia wnioskodawczyni poinformowała je, że wnuczka była u niej 2 dni temu i nie ma tu swoich ubrań, rzeczy i butów. W ocenie Sądu I instancji analizując powyższy dowód nie sposób ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy nie zawiera on sprzecznych informacji co do zamieszkiwania przez wnioskodawczynię w spornym lokalu. Tym bardziej więc taki dowód powinien zostać przeanalizowany przez organ w sposób wyjątkowo szczegółowy, a postępowanie dowodowe uzupełnione o dodatkowe wyjaśnienia autorek omawianego protokołu z wizji lokalnej. Brak podjęcia powyższych czynności przez organ jawił się jako rażące uchybienie, poddające w wątpliwość poprawność ustalenia stanu faktycznego. W związku z powyższym, uznając, że skarżona uchwała narusza prawo, gdyż została podjęta bez uprzedniego poprawnego ustalenia stanu faktycznego, oraz stwierdzając, że od daty jej podjęcia nie upłynął rok Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej P.p.s.a.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy zaskarżając ten wyrok w całości. Wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 uchwały nr LV11I/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, póz. 3937, z późniejszymi zmianami) i błędne uznanie, że organ nie dokonał poprawnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie niezamieszkiwania M. S. w lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w Warszawie, i błędne uznanie, że uzasadnienie skarżonej uchwały nie spełnia minimalnych wymogów rzetelności. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odpowiada wymogom prawnym i zasadzie prawdy obiektywnej wywodzonym z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taką regulację stanowią § 16 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i § 22 ust. 5 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Podstawą odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób do zawarcia umowy najmu lokalu było ustalenie, że Pani M. S. nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w Warszawie. Zastrzeżenia Sądu dotyczące niejasności zapisów protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] kwietnia 2016 roku zdaniem skarżącego kasacyjnie są nieuzasadnione. W aktach sprawy znajduje się wniosek o najem lokalu mieszkalnego z dnia [...] marca 2016 roku. Został on podpisany przez M. S. oraz przez jej babkę I. W.. W związku z tym uznano, że osobami wnioskującymi (zainteresowanymi) są zarówno M. S., jak i I. W.. Użyte w protokole z wizji lokalnej określenie "zainteresowana" dotyczy I. W., ponieważ była ona jedynym wnioskodawcą, którego zastano w lokalu podczas wizji w dniu [...] kwietnia 2016 roku. Powyższe stwierdzenie znajduje swoje potwierdzenie w protokole z przesłuchania I. W. z dnia [...] maja 2016 roku, w którym stwierdziła ona, że razem z wnuczką występowała we wniosku mieszkaniowym. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że protokół z wizji lokalnej z dnia [...] kwietnia 2016 roku nie jest jedynym dowodem w sprawie. W dniu [...] czerwca 2016 roku przesłuchano w charakterze świadka W. W. - syna I. W., który także zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Z zeznań tych jednoznacznie wynika, że M. S. tylko "niekiedy" bywała w mieszkaniu nr [...] przy ul. G. [...] w Warszawie. Z zeznań tych wynika także, że M. S. mieszka z chłopakiem pod nieznanym adresem. Zeznania W. W. dotyczą także sposobu korzystania z mieszkania. W. W. stwierdził, że mama zajmuje pokój, a on śpi na wersalce w kuchni. Ponadto w dniu [...] sierpnia 2015 roku przeprowadzona została wizja lokalna, z której w dniu [...] sierpnia 2015 roku została sporządzona notatka służbowa. Z dokonanych wówczas ustaleń wynika, że M. S. mieszka z chłopakiem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 powołanej uchwały polegającą na błędnym uznaniu, iż organ nie dokonał poprawnego ustalenia stanu faktycznego. Zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z powyższych przepisów uchwały. Czyniło to stawiany zarzut w aspekcie błędnej wykładni przepisu chybionym. Z kolei kwalifikując powołany zarzut jako podnoszący naruszenie przepisów postępowania, na co zdaje się wskazywać twierdzenie, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie dokonał poprawnego ustalenia stanu faktycznego, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi, także i w tym znaczeniu zarzut ten należało uznać za chybiony. Wskazać należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych ( uchwała NSA z 26.10. 2009r., I OPS 10/09). Powołany w zarzucie § 22 ust. 5 uchwały stanowi, że odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczenia bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. Z kolei ust. 2 powołanego paragrafu stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosków osób należy poddać analizie okoliczności w tym przepisie wskazane. Odnosząc powołane przepisy do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należało, że Sąd I instancji zakwestionował uzasadnienie uchwały organu, które w ocenie tego Sądu z uwagi na jego zdawkowość i lakoniczność uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu. Sąd I instancji wskazał, że ocena okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotowej sprawy powinna być poddana szczegółowej analizie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Argumentacja Sądu I instancji wskazująca na potrzebę szczegółowego przedstawienia okoliczności sprawy i ich oceny przez organ, jest prawidłowa. NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę dostrzega pewną nieadekwatność obowiązującej regulacji prawnej do przedmiotu sprawy. Jak wynika z przedmiotowej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, przedmiotem oceny w tej procedurze jest sytuacja życiowa i materialna osoby ubiegającej się o umieszczenie na liście osób do zawarcia umowy najmu, w tym takie okoliczności faktyczne jak zamieszkiwanie danej osoby w lokalu pod konkretnym adresem. Z kolei uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.