I OSK 990/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 371/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r. nr KOC/6800/Go/21 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 371/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę J. K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 8 grudnia 2021 r. nr KOC/6800/Go/21 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca") w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust 1 i 2 oraz art. 2 i art 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję podczas gdy wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadę proporcjonalności, a także zasady niedziałania prawa wstecz, stanowiącej podstawową zasadę poprawnej legislacji, zasady praworządności, zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, zasady zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek przyczyn, a także zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia, powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej lub nie wydanie decyzji odmownej z naruszeniem prawa Mając powyższe na względzie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, należy wskazać co następuje. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 8 grudnia 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Kolegium z 6 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 20 lutego 1951 r. znak PB/863/51/U (dalej: "orzeczenie Prezydium") o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie - działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] oznaczona hip. jako "[...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Ww. orzeczeniem z 20 lutego 1951 r. odmówiono byłym właścicielom tej nieruchomości S. S., J. T., J. M. i J. M. prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Wnioskiem z 20 maja 2021 r. następczyni prawna S. S.– Skarżąca wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 20 lutego 1951 r. Postanowieniem z 6 października 2021 r. Kolegium, działając na zasadzie art. 61a § 1 i art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ustawy nowelizacyjnej odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że zachodzi bezwzględna jego niedopuszczalność z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 6 października 2021 r. złożyła Skarżąca nie zgadzając się z twierdzeniem, że wejście w życie nowelizacji obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie w przypadku złożenia przez stronę przed dniem 16 września 2021 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, doręczonej lub ogłoszonej ponad 30 lat wcześniej, mimo iż w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy art. 61 § 1 i 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. W powyższych uwarunkowaniach Kolegium rozpoznając sprawę ponownie wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego zostało wszczęte 31 maja 2021 r. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. winno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ przytoczył następnie treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, wskazując, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Odnosząc powyższe uwarunkowania do okoliczności faktycznych sprawy Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym kwestionowane jest orzeczenie z 20 lutego 1951 r. Orzeczenie to zostało wysłane na adres pełnomocnika byłych współwłaścicielek nieruchomości i odebrane w lutym 1951 r. Zatem, postępowanie niniejsze wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego z 20 lutego 1951 r. i - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej - uległo umorzeniu z mocy prawa, tym samym niezasadna była dokonana w I instancji przez organ nadzoru odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Kolegium podkreśliło, że decyzja jedynie stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji oddalając skargę Skarżącej na powyższą decyzję Kolegium, wskazując że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z powołanego przepisu wynika zatem, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że zagadnienie dotyczące dopuszczalności umorzenia z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na upływ trzydziestu lat od jego doręczenia lub ogłoszenia, a także kwestia relacji pomiędzy wskazaną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego a wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, do którego odwołał się w swoich rozważaniach Sąd I instancji, były już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednolicie ukształtowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że zarówno wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa, jak również zakończenie z mocy prawa trwających postępowań nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności takiej regulacji z Konstytucją RP i nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw obywatela – co mogłoby uzasadniać odstąpienie od jej zastosowania z uwagi na odwołanie się przez sąd orzekający w konkretnej sprawie do tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22; z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22; z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22; z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20; z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22; z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22; z dnia 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22; z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22; z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23 oraz z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 3016/23 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 1109/24 (źródło CBOSA), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Mając zaś na uwadze art. 77 Konstytucji RP zauważyć należy, że zakaz zamykania drogi sądowej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że w każdym czasie i w każdym stadium danej sprawy droga ta ma być otwarta (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/04). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że "nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). Podkreślenia także wymaga, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 K.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, a także J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a. Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację oraz tożsame stanowiska prezentowane w szeregu powołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.