I OSK 970/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gmin L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 624/22 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.50.2022 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr IGM.6821.55.2020.MWM; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy L. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 624/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Gminy L. (dalej: "Skarżąca", Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 26 lipca 2022 r., nr GN-V.7534.2.50.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z 26 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.50.2022, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. (dalej: "Prezydent") od decyzji Starosty L. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 29 kwietnia 2022 r. nr IGM.6821.55.2020.MWM w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydenta z 30 czerwca 1976 r. znak: GTO.VII.6602/105/74, wydaną na wniosek [...], wywłaszczono nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność S. K. Wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę [...]. Wnioskiem z 11 maja 2020 r. G. K. - jako jedna ze spadkobierców byłego właściciela powyższej nieruchomości (z mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 września 1985 r. sygn. akt II Ns 2035/85 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 maja 1990 r. sygn. akt II Ns 569/90) - wystąpiła o zwrot przypadającego jej udziału w nieruchomości (1/4 części), podnosząc, że działka ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ani na inny cel publiczny. W toku postępowania Prezydent ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi własność Gminy [...] (dalej: "Gmina"). W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. wyłączył Prezydenta od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę. Ogłoszeniem z 4 sierpnia 2021 r. organ I instancji, stosownie do art. 136 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n."), zawiadomił pozostałych spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o zwrot przypadających im udziałów. Do akt postępowania organ I instancji włączył dokumentację geodezyjno-prawną, sporządzoną przez uprawnionego geodetę C. K. (przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr P.0663.2021.2038), w ramach której z aktualnej działki nr [...] wydzielono wnioskowaną do zwrotu nieruchomość, którą oznaczono jako działka nr [...] (projektowany nr [...]) o powierzchni [...] ha i działka nr [...] (projektowany nr [...]) o powierzchni [...] ha. W dniu 10 września 2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że część działki oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka rozliczeniowa nr [...], położoną wzdłuż ogrodzenia bazy "[...]", porastają drzewa i krzewy samosiejki oraz w tej części biegną sieci elektroenergetyczne. Teren oznaczony jako rozliczeniowa działka nr [...] niemal w całości jest zaś użytkowany rolniczo, w dniu oględzin grunt był zaorany, jedynie od strony południowej pas o szerokości 1 m stanowi nieużytek zielony. Na podstawie pisma Prezydenta z dnia 12 sierpnia 2021 r. ustalono, że teren ten nie jest przedmiotem najmu, dzierżawy, jak również nie jest obciążony żadnymi prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Użytkowany jest zaś bezumowni e. Do akt postępowania włączono także pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta [...] z 11 sierpnia 2021 r., zgodnie z którym w dniu 30 czerwca 1976 r. zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 9 października 1969 r., nr 10, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w [...] z dnia 25 lipca 1972 r.). Zgodnie z tym planem, przedmiotowy teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. W poczet materiału dowodowego włączono również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z 11 sierpnia 2021 r. oraz załączone dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w postaci Zakładów [...] przy ul. [...], z których wynika, że w 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja znak: BUA-II- 4/601/1211/17/71 o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...], jednakże nie zachował się załącznik graficzny tej decyzji. Z posiadanych rejestrów Wydziału wynika, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...] (znak: BUA.II.4/601/1439/69/72, BUA.II.4/601/1440/70/72, BUA.II.4/601/1441/71/72), jednakże Wydział nie posiada tej dokumentacji. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja znak: GT.IV.8381/1822/83 o pozwoleniu na budowę portierni na terenie [...], której załącznik graficzny również się nie zachował. W dniu 29 czerwca 1983 r. została natomiast wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: GT.IV.8381/1947/83), bez załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję dotyczącą przedłużenia ważności pozwolenia na budowę budynku portierni oraz pozwolenie na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach Wydziału nie zachował się załącznik graficzny także tej decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja znak: BUA.III.7351/88/07 o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr 2 oraz wiaty stalowej. W oparciu o złożone w innej sprawie (znak: IGM.6821.55.2020.MWM) pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] z 29 grudnia 2021 r., organ ustalił, że według stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. działki nr: [...], położone w sąsiedztwie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, stanowiły własność osób fizycznych. Dla działek tych nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego, stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. W poczet materiału dowodowego włączono również pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z 12 grudnia 2021 r., z którego wynika, iż w zasobie archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie odnaleziono planu i rejestru pomiarowego nr 5/238/74 dla działek nr [...]. Numery działek wymienione we wniosku, nie są ujęte w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 30 czerwca 1976 r. Do akt sprawy włączono również kopię mapy sytuacyjnej (planu) nr 5/184/70, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego rozpatrzonego orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 20 października 1970 r., a także kopię mapy (planu) nr 5/238/74, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. W celu wyjaśnienia, czy na wywłaszczonych nieruchomościach powstała strefa ochronna [...], organ I instancji włączył do akt postępowania pismo z 4 stycznia 2022 r., w którym zwrócił się do [...] o informację, czy posiada ona w swoich zasobach archiwalnych dokumenty dotyczące powstania (budowy) składu dystrybucyjnego [...], w tym strefy ochronnej, na terenie położonym przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi [...] poinformował, że nie odnalazł w swoich zasobach dokumentacji projektowej strefy ochronnej składu dystrybucyjnego [...]. Organ I instancji zwrócił się również z zapytaniem do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...], czy w ślad za wydaniem decyzji Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 5 maja 1969 r., ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], ówczesne [...] w [...] ubiegało się o wydanie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej, do czego było zobowiązane stosownie do w pkt 7. ww. decyzji oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu. W odpowiedzi z 4 lutego 2022 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...], stwierdził, że w posiadanych rejestrach wydanych decyzji lokalizacyjnych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomości położonej w [...] w pobliżu ul. [...]. Pismem z 23 marca 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy sprecyzował żądanie zwrotu nieruchomości, ograniczając je do działki nr [...] i tym samym cofając wniosek o zwrot udziału w projektowanej działce nr [...]. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia żądanej nieruchomości, stanowiącej projektowaną działkę nr [...], jakim była realizacja strefy izolacyjnej Zakładów [...] przy ul. [...], nie został zrealizowany. Na tej podstawie decyzją z 29 kwietnia 2022 r. organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni udziału [...] części w przedmiotowej nieruchomości oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu udziału w projektowanej działce nr [...]. Nadto organ zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu adekwatnej do zwracanego jej udziału części zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczony grunt (5.959,08 zł). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina reprezentowana przez Prezydenta. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją ostateczną z 26 lipca 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił przeprowadzoną przez Starostę ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie. Podkreślił m.in., że projektowana działka nr [...] położona jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów [...] S.A. i kilku innych firm, wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawny [...]. Przedmiotowy grunt stanowi część większego terenu użytkowanego rolniczo (pas gruntów przylegających do ogrodzenia [...]). Wojewoda podkreślił, że do kompleksowego wywłaszczenia na rzecz [...] wszystkich działek położonych w pasie przylegającym do nieruchomości [...] nie doszło, bowiem do chwili obecnej działki będące własnością osób fizycznych są przez te osoby użytkowane (obsiewane zbożem), co - w ocenie organu II instancji - potwierdza zasadność twierdzenia, że strefa ochronna [...] nie powstała. Zdaniem Wojewody, świadczy o tym również fakt, że nie odnaleziono projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego [...], do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 maja 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...]. Brak wywłaszczenia wszystkich działek w pasie, który miał stanowić strefę ochronną, uniemożliwił wnioskodawcy wywłaszczenia, utworzenie takiej strefy, jak również uzyskania decyzji o ustaleniu strefy ochronnej - zgodnie z wówczas obowiązującym zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 43 tego zarządzenia, decyzja o ustaleniu strefy ochronnej może zobowiązać do określonego oznaczenia w terenie granic strefy lub jej części albo ogrodzenia terenu strefy lub części strefy. Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi w odwołaniu Prezydent Miasta [...], że strefa ochronna istnieje, w oparciu tylko i wyłącznie o archiwalne akta wywłaszczeniowe oraz załączone do tych akt mapy nieruchomości wnioskowanych do wywłaszczenia. Samo wywłaszczenie części nieruchomości pod strefę, automatycznie nie determinuje jej powstania. Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, sporny teren nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (bądź jego następcy prawnego), na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, jakim była budowa Zakładów [...] w [...], w tym strefy ochronnej, nie został na tej działce zrealizowany. Uznał tym samym, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i jako taka podlega zwrotowi na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela. Gmina, reprezentowana przez Prezydenta wniosła skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 624/22 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W dniu 29 września 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo adwokata D. K., występującego w roli pełnomocnika H. S. Do pisma tego złączono odpis skróconego aktu zgonu wnioskodawczyni zwrotu nieruchomości – G. K. (k. 20), z którego wynika, że strona ta zmarła w dniu 20 sierpnia 2022 r., a więc po wniesieniu skargi przez Gminę, lecz przed jej przekazaniem Sądowi. Nadto do pisma załączono odpis aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia 19 września 2022 r. (k. 19), z którego wynika, że spadek po G. K. nabyła w całości H. S.. W związku z powyższym, mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 września 2022 r., udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania – w miejsce zmarłej G. K. – zapewniono H. S. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji w części objętej odwołaniem, tj. w zakresie jej punktu I oraz punków od III do VIII, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Następnie Sąd I instancji przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz podał, że będąca przedmiotem sprawy nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta 30 czerwca 1976 r., wydanej na wniosek [...]. W akcie tym jako cel wywłaszczenia wskazano budowę [...]. Obowiązujące w dacie podjęcia powyższej decyzji akty pozwalają jednak na doprecyzowanie tak ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia. Według bowiem Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr 10 z 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 lipca 1972 r., wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy [...], i oznaczona jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] z zakazem zabudowy (symbol "D 55 RP"). Ponadto, powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa, mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość, poprzedzona była podjęciem w dniu 5 maja 1969 r. przez Miejską Radę Narodową w [...] decyzji ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], w której zobowiązano [...] w [...] do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw (punkt 7). Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia spornej działki, wymienioną wyżej decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm., dalej: "ustawa o planowaniu przestrzennym"). Z kolei zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel wywłaszczenia. Zatem w świetle przywołanych wyżej aktów, zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...], obejmującej będącą przedmiotem zwrotu projektowaną działkę nr [...], była realizacja strefy izolacyjnej dla zakładów [...]. Dalej Sąd I instancji podał, że należy zauważyć, że przedmiotowa nieruchomości w dacie wywłaszczenia – co wynika z chociażby z postanowień obowiązującego wówczas planu ogólnego – stanowiła teren rolny. W przypadku nieruchomości o takim przeznaczeniu, o realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, świadczyć może zatem nie tyle zmiana sposobu zagospodarowania tej działki (powstanie takiej strefy ze swej istoty nie wiąże się bowiem, co do zasady, z powstaniem jakiegokolwiek rodzaju zabudowy, lecz przeciwnie – z ograniczeniem bądź całkowitym wykluczeniem możliwości zabudowy). W takim przypadku, o realizacji celu wywłaszczenia mogą zatem świadczyć określone akty świadczące o utworzeniu takiej strefy. Wnikliwie i wszechstronnie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala natomiast przyjąć, ze do wydania takich aktów nigdy nie doszło. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku Skarżącej, o uznaniu celu wywłaszczenia za spełniony, nie może natomiast świadczyć wyłącznie okoliczność, iż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja ta jest chybiona, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak w żaden sposób nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Z tego samego względu za dowód potwierdzający realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, nie mogą zostać uznane projekty będące załącznikami wniosków o wywłaszczenie, w tym mapa (plan) nr 5/283/74, stanowiąca załącznik wniosku o wywłaszczenie rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. (obejmującą wywłaszczenie m.in. danej działki nr [...]). Zdaniem Sądu I instancji, nie jest racjonalne założenie, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia, przesądza sama przez się o realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka nr [...] została przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie mogą już potwierdzać utworzenia takiej strefy w późniejszym czasie. Następnie Sąd I instancji podał, że obowiązujące w dacie zatwierdzenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] miasta [...] oraz dacie wydania decyzji o szczegółowej lokalizacji składu dystrybucyjnego [...], zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, przewidywało w § 43, że dla powstania strefy ochronnej konieczne jest wydanie decyzji o utworzeniu takiej strefy. W decyzji takiej należało określić granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów w jej obszarze. Obowiązujące w późniejszym czasie, lecz przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, akty wykonawcze, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, również wymagały - dla utworzenia strefy ochronnej – wydania decyzji administracyjnej (decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiekty, dla którego ma ona zostać utworzona. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie wykazało, jakoby kiedykolwiek doszło do wydania decyzji będącej podstawą utworzenia strefy ochronnej dla Zakładów [...] przy ul. [...] , w obrębie której to strefy miała się znaleźć sporna działka o dawnym numerze [...]. Nadto zdaniem Sądu I instancji, żadna z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego [...], w poszczególnych etapach realizacji tej wieloetapowej inwestycji (k. 134-135 akt adm.), nie określa spornej strefy izolacyjnej, ani nawet nie zawiera żadnej informacji o takiej strefie. Co istotne, również [...] będący następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego dotyczące utworzenia spornej strefy ochronnej, wyjaśnił w piśmie z dnia 30 maja 2022 r., że nie odnalazła w swych zasobach archiwalnych ani projektu przedmiotowej strefy, ani też żadnych innych odniesień co do jej wykonania. Decyzji takiej, ani też informacji o prowadzeniu postepowań zmierzających do ich wydania, nie odnaleziono również w rejestrach Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...], co wynika z pisma tego wydziału z dnia 4 lutego 2022 r. Twierdzenie skarżącej Gminy, jakoby przedmiotowa strefa izolacyjna została zrealizowana, nie znajduje zatem żadnego potwierdzenia w skrupulatnie zgromadzonym materiale dowodowym. Należy tez zwrócić uwagę, zdaniem Sądu I instancji, że decyzja wywłaszczeniowa z 30 czerwca 1976 r., jako funkcjonująca w obrocie prawnym, korzysta z domniemania legalności, zaś w świetle tej decyzji, dla utworzenia strefy izolacyjnej dla Zakładów [...], konieczne było wywłaszczenie działki nr [...]. W skład strefy ochronnej miała jednak wejść nie tylko sporna działka, lecz również inne nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie, co wynika chociażby z mapy nr 5/283/74 będącej załącznikiem wniosku o wywłaszczenia, a nadto znajduje potwierdzenie w treści planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą z dnia 3 czerwca 1969 r., który zawierał zapis o symbolu "D58-SII – składy produktów strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Skoro dla utworzenia spornej strefy izolacyjnej konieczne było wywłaszczenie spornej działki o dawnym numerze [...], to tym samym należy przyjąć, że realizacja przedmiotowej strefy musiała wymagać wywłaszczenia również pozostałych działek pod nią przeznaczonych. Tak się jednak nie stało, albowiem działki sąsiednie oznaczone numerami: [...], położone wzdłuż ogrodzenia stacji paliw, nie zostały wywłaszczone na potrzebę realizacji strefy ochronnej. Są własnością podmiotów prywatnych, które użytkują je rolniczo. Nie sposób zaś uznać, że tylko niektóre nieruchomości położone w pasie przylegającym do ogrodzenia stacji, mające wejść w obszar strefy ochronnej, zostały wywłaszczone na ten cel, zaś inne nieruchomości, również na ten cel przeznaczone według obowiązujących w dacie wywłaszczenia dokumentów planistycznych, nie wymagały już wywłaszczenia dla realizacji tego celu. Nie można też racjonalnie uznać, by wokół terenu stacji paliw urządzono strefę izolacyjną, która nie zachowała ciągłości. Nie bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności pozostaje również – w zestawieniu z powyższymi ustaleniami – okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot znajduje się poza terenem stacji paliw prowadzonym przez następcę prawnego [...] tj. [...]". Jak wynika z protokołu przeprowadzonych w dniu 10 września 2020 r. oględzin, jest ona zlokalizowana poza ogrodzeniem okalającym teren stacji. [...] nie ma żadnych praw do tej działki, chociażby wynikających ze stosunków obligacyjnych. Sąd I instancji dodał, że jednocześnie stan spornej nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury stacji benzynowej w postaci jej strefy ochronnej. Stan zagospodarowania tej działki jednoznacznie wskazuje na brak idei jej zagospodarowania (pozostawiono ją częściowo porośniętą dziką roślinnością, ewentualnie wykorzystywano rolniczo). W świetle tych wywodów, zdaniem Sądu I instancji, chybione okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy, są prawidłowe, oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Organy zasadnie uznały, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta, co uzasadniało zwrot przypadającego wnioskodawczyni udziału w tej nieruchomości. Sąd I instancji dodał, że organ I instancji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 140 u.g.n., orzekając z zwrocie udziału w spornej nieruchomości, nałożył na spadkobierczynię dawnego właściciela obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego ze tę nieruchomość – w części odpowiadającej zwracanemu jej udziałowi. Wysokość tej należności nie była przez stronę skarżącą kwestionowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Gmina, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż powstała na niej strefa ochronna zakładu [...], którego budowa była celem wywłaszczenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy. Nadto, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wniosła o zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Podstawowym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy właściwie (prawidłowo) oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a także sporna pozostaje ocena czy przywołane przez organy okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na stwierdzenie, że został nie zrealizowany cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona. W myśl utrwalonego zapatrywania w orzecznictwie sądów administracyjnych, kluczowym zagadnieniem w sprawach o zwrot nieruchomości jest cel wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 880/22, źródło CBOSA). Sposób zrekonstruowania celu wywłaszczenia według utrwalonej praktyki sądowoadministracyjnej wyznacza zatem sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (ewentualnie umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko, zgodnie z którym ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14; 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 880/22 i wskazywane tam orzecznictwo; por. W. Ramus, Nowe uregulowanie spraw wywłaszczeniowych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1958, nr 1, s. 12–15). W realiach sprawy, gdzie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu 30 czerwca 1976 r., a postępowanie zwrotowe zostało wszczęte po ponad 40 latach w wyniku wniosku z dnia 11 maja 2020 r., godzi się przypomnieć, że rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć na względzie, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny co znajdowało oparcie w uprzednich unormowaniach prawnych (zob. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958, nr 8–9, zwłaszcza s. 294–295). Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do precyzji (określoności) celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14, fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Upływ ponad 40 lat od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości skutkuje tym, że materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, może być w znacznej części niekompletny. Na przestrzeni tego okresu następowały bowiem zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt, obowiązywały regulacje prawne ustalające różne okresy przechowywania akt czy określonych kategorii akt (dokumentów). Wobec tego rozstrzyganie w tego rodzaju sprawach stawia organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania dotyczącego realizacji inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 880/22; por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314). Przedmiotem badania w sprawie zwrotu nieruchomości jest zatem cel wywłaszczenia, który w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólny, a mianowicie zamierzenie inwestycyjne było złożone (wieloelementowe) i dotyczyło znacznego obszaru, a jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Podkreślany cel wywłaszczenia nieruchomości nie został określony szczegółowo (dokładnie, precyzyjnie). W warunkach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, gdzie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1976 r. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm., dalej też ustawa z 1958 r., u.z.t.w.n.) – ten upływ czasu powoduje, że zgromadzenie przez organ pełnej dokumentacji z czasu wywłaszczenia jest niejednokrotnie niemożliwe. Stąd też Sąd kontrolując, czy organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a w konsekwencji czy prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, nie może nie dostrzegać tych swoistych (specyficznych) skutków wynikających z upływu kilkudziesięciu lat (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2703/23 i wskazywane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Zupełnie marginalnie nadmienić można, że czas (okres) ponad 40 lat jaki upłynął od daty kiedy odnośna decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, przekracza dwukrotnie aktualny termin przewidziany w art. 136 ust. 7 u.g.n. na skorzystanie przez legitymowany podmiot z uprawnienia określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ponadto, trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy – jak w niniejszej sprawie – wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały, wzmiankowane wyżej, zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego we właściwej umowie czy decyzji wywłaszczeniowej, powinny być – oceniane – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej czy zawieranej umowy, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (umowie), a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 31–33). Pierwsze zdanie uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. brzmi: "Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy [...] ustaloną przez organ ds planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta [...]" (k. 60 akt administracyjnych, dalej też "lokalizacja budowy Zakładów [...]"). Tak określony cel wywłaszczenia odpowiadał, co zaznaczano, obowiązującej wtedy – zastosowanej w realiach sprawy – regulacji prawnej, tj. ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. np. S. Breyer, Z zagadnień cywilistycznych nowego prawa wywłaszczeniowego, Nowe Prawo 1958, nr 6, s. 68–78; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 30–39). Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd – wbrew stanowisku Sądu wojewódzkiego, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie (infrastruktura, inwestycja, projekt, przedsięwzięcie, etc.) wieloelementowe (wieloskładnikowe, złożone, niejednorodne) to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie (wytworzenie) w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji – jako cel wywłaszczenia – traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną. Należy bowiem w takiej sytuacji traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 895/17; 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3086/19 i wskazywane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Powyższe stanowisko (ustalenia) Sądu odwoławczego wynika wprost z ugruntowanego orzecznictwa oraz piśmiennictwa przedmiotu przywołującego w tym zakresie miarodajne judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, co nie zostało uwzględnione zarówno przez organy jak i Sąd Instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1370/22, źródło CBOSA; zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1032–1039; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 913–921). W okolicznościach sprawy wymaga uwypuklenia, że z postanowień Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 1969 r. (ze zmianami z 1972 r.), dalej też "Plan [...]", wynika, że składy produktów [...] musiały być objęte strefą izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączone z zabudowy kubaturowej. Natomiast decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 maja 1969 r. (o lokalizacji szczegółowej) o sposobie wykorzystania terenu Nr 134/69 ustaliła "lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...]". Punkt 7 tej decyzji lokalizacyjnej (s. 2) adresowanej do "[...] brzmi: "7. Należy opracować projekt strefy ochronnej". Zauważyć trzeba, że decyzja lokalizacyjna stanowi o – "opracowaniu projektu" – strefy ochronnej. Skarżąca kasacyjnie, jak wskazał Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, zwróciła uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. kopię planu i rejestru pomiarowego nr 5/238/74 stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego oraz kopię mapy (planu) nr 5/184/70 powołanej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 października 1970 r. Granice oznaczone na wymienionych dokumentach mapowych pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiące aktualnie działki ewidencyjne nr: [...] Wymienione działki zlokalizowane są wokół ogrodzenia składu [...] a wykazana zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr 5/238/74 stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego potwierdza powstanie strefy ochronnej składu [...] (zob. s. 7 skargi do Sądu I instancji). Z kolei będący podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej wniosek z dnia 22 maja 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha położonych w [...] przygotowany [...] (dalej też "[...]") – skierowany do Prezydenta [...] – stwierdzał między innymi, że "(...). Zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości niezbędne są pod budowę składu dystrybucyjnego "[...]" zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym przez Wydział Gospodarki Przestrzennej – w załączeniu. (...). [...] w [...] uprzejmie prosi Obywatela Prezydenta o nadanie niniejszemu wnioskowi biegu pierwszej kolejności, ze względu na przekazanie gruntów wykonawcy w miesiącu lipcu celem wykonania zadania drugiego etapu budowy składu "[...]". Opóźnienie w złożeniu wniosku spowodowane zostało koniecznością wprowadzenia korekty do dokumentacji geodezyjno-wywłaszczeniowej i dokonywaniem nowych pomiarów spowodowanych zmianami zachodzącymi przy wydawaniu przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych Urzędu Powiatowego Aktów własności ziemi, z tego powodu wniosek zasługuje naszym zdaniem na uwzględnienie (...)". Z racji wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy zwrócić uwagę, że do tego wniosku wywłaszczeniowego z 1974 r. w momencie jego składania (s. 2) dołączone były w szczególności oznaczone (numerowane) odpowiednio następujące załączniki: 2) Oferty i potwierdzenie odbioru; 3) Protokoły rokowań; 4) Zaświadczenie o środkach utrzymania; 5) Szacunki biegłego; 6) Zatwierdzony plan realizacyjny oraz 7) Inne dokumenty i korespondencja. Podkreślany wyżej wielokrotnie upływ ponad 40 lat, nie pozwolił organom, ani też stronom postępowania zwrotowego zgromadzić (przedstawić) w aktach sprawy kompletnej (pełnej) dokumentacji obejmującej wniosek wywłaszczeniowy wraz z wszystkimi załącznikami oraz pozostałą dokumentacją jaka w tym zakresie mogła być wytworzona przed sporządzeniem wniosku wywłaszczeniowego. Powyższe odnoszone jest także do niezgromadzonych przez organy dokumentów dotyczących bezpośrednio (wprost) strefy ochronnej (izolacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływane wyżej załączniki (dokumenty) potwierdzają – niezależnie od samej treści wniosku wywłaszczeniowego z 1974 r. – wypełnienie przez "[...]" obowiązujących wtedy relewantnych wymogów (warunków) niezbędnych w przedmiocie lokalizacji budowy Zakładów [...], skoro w rezultacie zainicjonowanego postępowania została wydana decyzja wywłaszczeniowa w 1976 r. Pozwala to też w szczególności przyjąć, że działające w okresie PRL organy państwowe – na podstawie przepisów prawa (uprzedni art. 4 k.p.a.) – wydały odnośną decyzję wywłaszczeniową zgodnie z ówcześnie obowiązującym porządkiem prawnym (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Teksty. Wzory i Formularze. Wydanie IV zmienione i uzupełnione, Warszawa 1970, s. 41–52). Wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzała adekwatna procedura formowania i zatwierdzania zwłaszcza planu realizacyjnego (załącznik nr 6), w której brały udział różne podmioty (instytucje, organy) publiczne o właściwych kompetencjach merytorycznych i decyzyjnych (por. W. Ramus, Nowe uregulowanie spraw wywłaszczeniowych (dokończenie), Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1958, nr 2, s. 61–62). Pomimo, iż w sprawie nie odnaleziono dokumentów dotyczących bezpośrednio strefy ochronnej – nie można z całą pewnością stwierdzić, że ustalenie strefy ochronnej dla lokalizacji budowy Zakładów [...] nie nastąpiło. Nie znajduje uzasadnienia w ocenie składu orzekającego stanowisko, aby w sytuacji tak znacznej i znaczącej inwestycji (lokalizacji budowy Zakładów [...]) zaniechano wypełnienia wymogów dotyczących strefy ochronnej (izolacyjnej). Za orzecznictwem trzeba podkreślić, że w dacie złożenia wniosku wywłaszczeniowego przez [...] z dnia 22 maja 1974 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29), w którym również pojawia się zagadnienie stref ochronnych, a także ustawa z dnia z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66) – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1814/21 (źródło CBOSA). Zatwierdzenie planu realizacyjnego, poza wyznaczeniem miejsca realizacji inwestycji budowalnych, obejmowało m. in. w szczególności równocześnie ustalenie stref ochronnych; decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zawierała stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzygała w zakresie urbanistyczno-architektonicznym o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustalenia tej strefy (zob. np. zwłaszcza: § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 1 i nast.; § 32 ust. 1 pkt 1 i nast. w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym. Por. odpowiednio: § 13 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 i inne rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Wykonywanie (realizowanie) następnie etapami (sukcesywnie), przez wiele lat decyzji wywłaszczeniowej nie może być kwestionowane, co spowodowało realizację (osiągnięcie) celu wywłaszczenia w niej wskazanego: "Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy [...] ustaloną przez organ ds planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta [...]". Przedmiotowe przedsięwzięcie w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej – odnoszone do lokalizacji budowy Zakładów [...] – obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym niewątpliwie charakterze była realizowana etapami (sukcesywnie) – w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną, na dowód czego załączona została decyzja wywłaszczeniowa z dnia 20 października 1970 r. nr SW.IV.60/92/70 wraz z mapą (planem) nr 5/184/70 stanowiąca załącznik do wniosku [...] o wydanie tej decyzji oraz mapę i rejestr nr 5/238/74, będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. Stopniowe realizowanie budowy zakładów [...] potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...] z 24 lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa [...] rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego [...] w 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych). Późniejsze wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości pozwolenia na budowę dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury [...], m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. i budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. W dniu 10 września 2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów należących do [...] S.A. (dalej też [...]) i kilku innych podmiotów (wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawnego [...]). Przedmiotowy teren niemal w całości użytkowany jest rolniczo, w dniu oględzin grunt był "zaorany", jedynie od strony południowej pas o szerokości 1 m stanowi nieużytek zielony. Teren [...] S. A. jest ogrodzony, zaś ogrodzenie to nie wchodzi w obszar działek wnioskowanych do zwrotu. Jak wynika z wyżej przedstawionych ustaleń Sądu odwoławczego i dokumentów, okoliczność planowania i urzeczywistniania strefy ochronnej (izolacyjnej) jako składowej, integralnej części lokalizacji budowy Zakładów [...] i konieczność (niezbędność) objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] zostało potwierdzone. Decyzja lokalizacyjna uwzględniała treść dokumentów planistycznych dla terenu gdzie znajdowały się wnioskowane do zwrotu działki, zgodnie przywoływanymi postanowieniami zwłaszcza Planu Perspektywa strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych "[...]". Tym samym skoro, w granicach obowiązku ustanowienia strefy ochronnej (izolacyjnej) położona jest właśnie sporna nieruchomość, to wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie składu orzekającego decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. odejmująca własność gruntu bardzo wielu podmiotom faktycznie zapewniła powstanie (zaistnienie), wymaganej strefy ochronnej "500 m" zgodnie w przywoływanymi dokumentami planistycznymi z tamtego okresu, a tym samym zrealizowano cel wywłaszczenia zwerbalizowany w decyzji z 1976 r.: lokalizacji budowy Zakładów [...]. Ustanowienie strefy ochronnej z powodu usytuowania (lokalizacji) oraz przewidywanej później działalności (funkcjonowania) przedsiębiorstwa państwowego (Zakładów [...]) uzasadniało pozyskanie na ten cel terenów (nieruchomości) aby mogła powstać strefa izolacyjna 500 m od granic obiektów składowych. Swoiste zagrożenia mogące zaistnieć w związku z funkcjonowaniem, a zwłaszcza specyfiką przedmiotu działalności gospodarczej przedsiębiorstwa "[...]", były podstawą wymogu ustanowienia odpowiedniej strefy ochronnej w ramach lokalizacji budowy tego obiektu (Zakładów [...]) stanowiącego przecież infrastrukturę złożoną, realizowaną etapami przez wiele lat. Oznacza to sytuacje, w której były powody do wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu działek, gdyż wykorzystywane zostały dla potrzeb odpowiedniej lokalizacji budowy i następnie prawidłowego funkcjonowania Zakładów [...]. W ocenie składu orzekającego nie można też stawiać tezy w realiach sprawy, że samo ogrodzenie terenu stacji paliw prowadzonej przez następcę prawnego "[...]" ([...]) w takiej sytuacji wyznacza granice celu wywłaszczenia decyzji z 1976 r. Słusznie wynika z środka zaskarżania i przywoływanego tam miarodajnego orzecznictwa (s. 5), że utworzenie strefy ochronnej (izolacyjnej) nie zawsze wymagało czynienia jakichkolwiek inwestycji (wznoszenia infrastruktury, budowy obiektów, itd.), co podkreśla orzecznictwo (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2034/22, źródło CBOSA). Także określenie wnioskowanych do zwrotu działek jako "tereny rolne w strefie izolacyjnej [...] z zakazem zabudowy" w dacie ich wywłaszczania czy aktualny obecny stan własnościowy, brak praw (uprawnień) [...] do działek, czy aktualny sposób użytkowania gruntów (działek) – "wzdłuż ogrodzenia stacji paliw" – nie dają jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że nie powstawała strefa izolacyjna (ochrona) jako składnik zrealizowanego w pełni celu wywłaszczenia na podstawie decyzji z 1976r., tj. lokalizacji budowy Zakładów [...]. Także pomimo zatem braku dokumentów wprost dotyczących utworzenia strefy ochronnej, nie można w okolicznościach sprawy wnioskować z tego faktu o nieutworzeniu wspomnianej strefy, gdyż przeczy temu treść innych dokumentów, przede wszystkim planistycznych. Tym samym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rację należy przyznać Miastu [...], nie można podzielić stanowiska Sądu wojewódzkiego, bowiem skoro wywłaszczona nieruchomość rzeczywiście została wykorzystana do właściwego urzeczywistnienia (realizowania) lokalizacji budowy Zakładów [...], świadczy to o realizacji celu wywłaszczenia zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z 1976 r. Dlatego, jak słusznie przyjęła strona skarżąca kasacyjnie w środku odwoławczym, zachodzą przesłanki do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż nieruchomość nie była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. Wbrew stanowisku Sądu I Instancji, znaczenia w sprawie nie ma również to, że nieruchomości sąsiednie stanowią naprzemiennie własność prywatną oraz gminy [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 349/23). Nadmienić jedynie należy, że późniejsze zagospodarowanie tej nieruchomości, tak jak to wynika z akt sprawy, nie podważa realizacji przedmiotowego celu wywłaszczenia, co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 670/16, źródło CBOSA). Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 211/22, źródło CBOSA; por B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 686–693). Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Tym samym – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organy bezpodstawnie dokonały zwrotu przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z 1976 r., co następnie błędnie zaakceptował Sąd wojewódzki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 181 § 1 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r., znak: IGM.6821.55.2020.MWM. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.