I OSK 965/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C., G. C., M. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 692/23 w sprawie ze skargi M. C., G. C., M. K. i D. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 czerwca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.203.2022.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 692/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. C., G. C., M. K., D. K. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 5 czerwca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.203.2022.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwanej: "u.p.z.p.") i przyjęcie, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego; b) art. 112 ust. 3 u.g.n. i przyjęcie, że cele publiczne nie mogą zostać zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw Skarżących do nieruchomości w postaci działki nr [...]. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. w T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm., dalej: "p.p.s.a") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. gazociągu średniego ciśnienia. Podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji stwierdzić należy, że oczywiste jest, iż budowa ww. gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Inwestycja taka w sposób oczywisty mieści się w definicji celu publicznego z art. 6 pkt 2 u.g.n. - przewody i urządzenia służące do dystrybucji gazu. Nie zawsze bowiem jest tak, że sieć gazowa jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. W wielu sytuacjach następuje to sukcesywnie poprzez rozszerzanie sieci dystrybucyjnej w zależności od potrzeb odbiorców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W świetle powyższego kluczowe jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja, niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 257/21, źródło CBOSA). Inaczej sytuacja kształtowałaby się jeżeli przedmiotem wniosku byłaby wyłącznie realizacja przyłącza. W związku z tym, że wnioskowana przez spółkę inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jest nieusprawiedliwiony. Należy wskazać, iż decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 u.g.n., dotyczącego wywłaszczania nieruchomości, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy (por. J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd/El Legalis 2021). Z przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n. wynika natomiast, że przepisy o wywłaszczaniu, a więc i samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się jedynie wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niezasadnie skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n., bowiem, zgodne z prawem, wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania dotyczyć może wyłącznie nieruchomości, co do której określona została dopuszczalność lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych art. 124 ust. 1 zd. 1 u.g.n. W rozpatrywanym przypadku nie można zatem zasadnie zarzucić organom naruszenia prawa, bowiem bezsporne jest, że kwestionowane ograniczenie nastąpiło zgodnie z ostateczną decyzją z 15 lipca 2022 r. Starosty K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: "Starosta"). Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,1012 ha, położonej w obrębie [...], w gminie [...], poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia z rur PEdn63, na głębokości około 1 m, o długości 2,3 m, stanowiącej inwestycję celu publicznego. Starosta wskazał, że całkowita powierzchnia zajęcia działki na czas budowy będzie wynosić 4,6 m². Ponadto, ustalono strefę kontrolowaną na działce nr [...] o powierzchni 2,3 m². Szczegółowy zakres zajęcia działki nr [...] określono zaś na załącznikach graficznych nr 1 i 2, stanowiących integralną cześć decyzji. W sprawie nie ma też wątpliwości, co do tego, że rozpatrywano alternatywny przebieg inwestycji, z pominięciem działki Skarżących, jednak realizację zamierzenia w takim kształcie uznano za niemożliwą. Niesłusznie w tej sytuacji Skarżący kasacyjnie zarzucają organom naruszenie prawa i oczekują prowadzenia dalszych poszukiwań rozwiązania alternatywnego, z pominięciem ich działki. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.