I OSK 965/22

Dnia 5 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2819/20 w sprawie ze skargi T.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 listopada 2020 r. nr 120/2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz T.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 listopada 2020 r., nr 120/2020, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2819/20, uchylił zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 października 2020 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło pismo Starosty Pruszkowskiego przekazujące wniosek T. G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od pkt 5 decyzji Starosty Pruszkowskiego z 14 maja 2020 r., nr 113/2020, o odmowie wprowadzenia zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gm. [...]. Określając powód uchybienia terminu powołano się na pouczenie dołączone do decyzji, że na podstawie art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres jak również wskazano, że do dnia pozyskania porady prawnej, tj. do 16 września 2020 r., strona pozostała w przeświadczeniu, że wobec utrzymującego się stanu epidemii w związku z COV1D-19 bieg terminów procesowych cały czas jest zawieszony. Starosta Pruszkowski w piśmie przewodnim ustosunkował się do powyższego wniosku i zwrócił uwagę na możliwości, jakie posiadała strona do skutecznego złożenia odwołania, oraz na wprowadzone rozwiązania w urzędzie, które umożliwiały stronie czynny udział w postępowaniu. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 9 listopada 2020 r., nr 120/2020, po rozpatrzeniu wniosku T. G. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego z 14 maja 2020 r., nr 113/2020. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotową decyzję strona otrzymała 21 maja 2020 r. Mając na uwadze zapisy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. uchylony został art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), który przewidywał wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnych i sądowo- administracyjnym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVlD-19. Dodatkowo art. 68 ust. 6 i 7 ww. ustawy z 14 maja 2020 r. wprowadzono siedmiodniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej. W związku z powyższym rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty Pruszkowskiego nastąpiło dnia 24 maja 2020r., natomiast termin wniesienia odwołania minął z dniem 8 czerwca 2020 r. Podkreślono, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast stosownie do 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wskazano ponadto, że zasadniczą przesłanką uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest co najmniej uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie wskazuje rodzaju winy w uchybieniu terminu, a zatem warunkiem przywrócenia terminu jest brak winy umyślnej i nieumyślnej. Podkreślono również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że nawet lekki stopień niedbalstwa (jako postaci winy nieumyślnej) eliminuje możliwość przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu procesowego zostało zatem zarezerwowane dla podmiotów, które z przyczyn od siebie niezależnych i przy zachowaniu staranności nie były w stanie dochować terminu. Mając na uwadze powyższe przyjęto, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Samo wstrzymanie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, o czym pouczono w decyzji, nie wstrzymywało strony do podjęcia czynności procesowych, w tym przypadku złożenia odwołania zaraz po zapoznaniu się z decyzją Starosty Pruszkowskiego. Strona nie musiała czekać na ustawowe przywrócenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono również, że z uzasadnienia wniosku pełnomocnika strony nie wynika, aby wystąpiły jakieś szczególne okoliczności, które uniemożliwiły stronie złożenie stosownego dowołania działając osobiście czy przy pomocy osób trzecich, co stanowiłoby podstawę do przywrócenia terminu wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 listopada 2020 r. wniósł T. G. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, tj. przyjęcie błędnej oceny złożonych wyjaśnień przez skarżącego dotyczących uchybienia terminowi, podczas gdy skarżący w pełni uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek siły wyższej, jaką jest pandemia COVID-19, a także, że skarżący uwiarygodnił, że od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi podjął bezzwłocznie działania mające na celu dopełnienie czynności; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.k. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej w związku z nie podjęciem czynności celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności uchybienia terminowi, co doprowadziło do wydania postanowienia w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 113/2020 z 14 maja 2020 r. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji uznał, że kontrolowane postanowienie nr 120/2020 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 listopada 2020 r. narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 113/2020 z 14 maja 2020 r. znak: WGN.660.2.112.2018.MT. Podstawę prawną postanowienia organu stanowił przepis art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Stosownie natomiast do treści art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że doręczenie skarżącemu korespondencji zawierającej decyzję Starosty Pruszkowskiego nr 113/2020 z 14 maja 2020 r., znak: WGN.660.2.112.2018.MT, nastąpiło 21 maja 2020 r. Z zamieszczonego w decyzji pouczenia wynikało prawo do wniesienia od niej odwołania w terminie 14 dni licząc od daty jej doręczenia. W pouczeniu przywołano przy tym treść art.15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), z którego wynikało zawieszenie biegu terminów procesowych w postepowaniach administracyjnych na okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Dalej wskazano, że ww. czternastodniowy termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg z datą uchylenia stanu epidemii bądź stanu zagrożenia epidemiologicznego, tj. o ile doręczenie nastąpi w czasie stanu epidemii, bądź stanu zagrożenia epidemicznego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący w dniu 16 września 2020 r. uzyskał poradę prawną, której wynikiem było złożenie w jego imieniu przez pełnomocnika - adw. A. C. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od pkt 5 decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 113/20. Wniosek, który wpłynął do organu 13 października 2020 r., został nadany 21 września 2020 r., a zatem w terminie, bowiem za jego początkową datę przyjąć należy dzień 16 września 2020 r. Z przedstawionych względów Sąd uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego. Organ dokonując analizy spełnienia wszystkich przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. winien uznać tak z uwagi na treść pouczenia zawartego w decyzji Starosty Pruszkowskiego (zawieszenie biegu terminów procesowych), jak i okoliczność wystąpienia bezprecedensowej sytuacji pandemicznej na terenie Polski i świata, brak winy po stronie skarżącego, będącej przesłanką uzasadniającą złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek organ będzie zobowiązany ponownie przeanalizować faktyczne i prawne okoliczności sprawy oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za wystarczające uprawdopodobnienie braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem w uzasadnieniu wyroku nie został wskazany naruszony przepis prawa, jak i nie został przedstawiony właściwie stan faktyczny, a wyjaśnienia sądu nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, 2. rozpoznanie skargi poza rozprawą (zrzekł się rozprawy), 3. zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania T. G., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz T. G. zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną skarżącego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tak określonych wymogów. W istocie nie wiadomo, w czym autor skargi upatruje naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. To powoduje, że zarzuty te nie poddają się merytorycznej kontroli. Należy dodać, że art. 151 p.p.s.a nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Należy również dodać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskazując, że w uzasadnieniu wyroku nie został wskazany naruszony przepis prawa, jak i nie został przedstawiony właściwie stan faktyczny, a wyjaśnienia sądu nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Należy zauważyć, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 listopada 2020 r. z powodu naruszenia przepisów postępowania. Sąd wskazał, że organ dokonując analizy spełnienia wszystkich przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. winien uznać tak z uwagi na treść pouczenia zawartego w decyzji Starosty Pruszkowskiego (zawieszenie biegu terminów procesowych), jak i okoliczność wystąpienia bezprecedensowej sytuacji pandemicznej na terenie Polski i świata, brak winy po stronie skarżącego, będącej przesłanką uzasadniającą złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Oznacza to, że zdaniem Sądu I instancji organ dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przyjmując istnienie winy po stronie skarżącego stanowiącej przeszkodę dla przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jakim zakresie Sąd I instancji nie przedstawił właściwie stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że wyjaśnienia Sądu I instancji nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie. Należy stwierdzić, że przesłanki takie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i są nimi, po pierwsze, treść pouczenia zawartego w decyzji Starosty Pruszkowskiego (zawieszenie biegu terminów procesowych), oraz po drugie, okoliczność wystąpienia bezprecedensowej sytuacji pandemicznej na terenie Polski i świata. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podobnie należy przyjąć w przypadku pouczenia zawierającego niepełną, wprowadzającą w błąd treść pouczenia co do terminu złożenia odwołania. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty Pruszkowskiego z 14 maja 2020 r., zawierała pouczenie co do terminu złożenia odwołania, z którego treści wynika, że "Od niniejszej decyzji służy prawo wniesienia odwołania do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pośrednictwem Starosty Pruszkowskiego w terminie 14 dni licząc od daty jej doręczenia. Zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, ze zm. z 2020 r. poz. 567, 568 i 695) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres. Należy wskazać, że bieg terminów uległ zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r. (...) Wskazany wyżej termin 14 dni na wniesienie odwołania do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pośrednictwem Starosty Pruszkowskiego nie rozpoczyna biegu z chwilą doręczenia niniejszej decyzji lecz z datą uchylenia stanu epidemii bądź stanu zagrożenia epidemicznego, tj. o ile doręczenie nastąpi w czasie stanu epidemii, bądź stanu zagrożenia epidemicznego." Z pouczenia tego wynika zatem, że skarżący może złożyć odwołanie w terminie 14 dni, jak również, że termin ten rozpocznie bieg dopiero z dniem uchylenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Skarżący, kierując się treścią powyższego pouczenia, zastosował się do niego i oczekiwał na uchylenie stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Wiadomym z urzędu jest, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które weszło w życie 16 maja 2022 r., w miejsce stanu epidemii wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego. Mając tak ustalony stan faktyczny i prawny uznać należy, że skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wynikających z zastosowania się do nieprawidłowego pouczenia, które jest konsekwencją zaniedbania organu. Wskazać nadto należy, że w okresie stanu pandemii, jak i stanu epidemicznego ustawodawca wprowadzał różne rozwiązania prawne, które wielokrotnie były zmieniane oraz uchylane. Tak też było m.in. z art. art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, z którego wynika, iż w okresie od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy rozpoczną swój bieg następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Jednakże zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), terminy, o których mowa w art. 15zzs, których bieg nie rozpoczął się albo uległ zawieszeniu na podstawie tego przepisu, rozpoczynają swój bieg albo biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy (16 maja 2020 r.), tj. od dnia 24 maja 2020 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec powszechnie znanego złego stanu legislacji, szczególnie nasilonego w okresie trwania pandemii oraz chaosu informacyjnego w tym czasie – oczywistym jest, że wobec niejasno sformułowanego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz w związku z szybko zmieniającymi się obostrzeniami i rozwiązaniami związanymi z pandemią nie można wymagać od obywatela, działającego samodzielnie, do czuwania nad aktualnym brzmieniem przepisów i ich należytym stosowaniem. Tym bardziej, że nawet organy administracji publicznej miały często problem z prawidłowym zastosowaniem przepisów. Tym samym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w sprawie wystąpiła szczególna, wyjątkowa sytuacja pozwalająca na przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zaś odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie była zasadna. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.