I OSK 945/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1426/22 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DO.4.7613.47.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1426/22, w ten sposób, że w miejsce błędnego określenia aktu administracyjnego wydanego przez organ: "postanowienie" wpisuje poprawnie: "decyzję"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1426/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę S.B., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 15 września 2021 r., nr DO.4.7613.47.2019.EK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest: 1) przeprowadzenie postępowania z udziałem S.B. bez zawieszenia postępowania po śmierci M.T., a to na zasadzie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i nie podjęcia go z udziałem S.B. na zasadzie art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 86 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracyjny w sposób wadliwy ocenił materiał dowodowy; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156-159 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia 18 października 1957 r., nr Sa.V-1/254/57, oraz utrzymująca ją decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 1957 r., nr O.K.W.Ew.48/57, są nieważne; II. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 15 września 2021 r., nr DO.4.7613.47.2019.EK, w sposób wadliwy utrzymał własną decyzję z dnia 18 lutego 2021 r., nr DO-IV.7613.47.2019.AD, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej; III. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1,10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197), zwanego dalej "dekretem"; IV. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organy wywłaszczeniowe naruszyły art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341), zwanego dalej "r.p.a.". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów opartych na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., godzi się zauważyć, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Natomiast gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to przez wymieniony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. "wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Takich wskazań w skardze kasacyjnej zabrakło. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z udziałem S.B. bez zawieszenia postępowania po śmierci M.T. Stosownie do treści art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3, który nie miał w sprawie zastosowania. W myśl art. 124 § 2 P.p.s.a., w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 1, 4 i 7 zawieszenie ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały. Jakkolwiek zawieszenie postępowania sądowego powinno nastąpić od dnia śmierci skarżącej lub od dnia powzięcia przez sąd wiedzy o tej okoliczności faktycznej, to celem instytucji zawieszenia postępowania jest zapewnienie możliwości usunięcia przeszkody procesowej w postaci braku reprezentacji, o ile przedmiot postępowania nie odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, a także o ile ta przeszkoda procesowa nie została już usunięta bądź nie ustała wcześniej, to znaczy przed powzięciem przez sąd informacji o jej zaistnieniu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skargę do Sądu I instancji złożyła M.T. w dniu 22 października 2021 r. W wykonaniu wezwania Sądu I instancji do uzupełnienia braków formalnych skargi w dniu 21 stycznia 2022 r. wpłynęło pismo r. pr. A.F., w którym informuje, że jej mocodawczyni M.T. została całkowicie ubezwłasnowolniona, a jej opiekunem prawnym wyznaczony został S.B., który w dniu 18 stycznia 2022 r. udzielił jej pełnomocnictwa do prowadzenia tej sprawy. Zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji zawiadomił pełnomocniczkę o terminie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. Pismem z dnia 5 września 2022 r. pełnomocniczka M.T. poinformowała, że skarżąca zmarła, a jej następca prawnym jest S.B., którego jest również pełnomocniczką procesową. W załączeniu przedstawiła odpis skrócony aktu zgonu M.T. w dniu [...] 2022 r. oraz potwierdzony za zgodność z oryginałem akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 marca 2022 r., z którego wynika, że spadek po zmarłej M.T. na podstawie testamentu z dnia 22 sierpnia 2012 r. dziedziczy z dobrodziejstwem inwentarza w całości jej mąż S.B. W momencie powzięcia przez Sąd I instancji informacji o przeszkodzie procesowej uzasadniającej zawieszenie postępowania z urzędu przeszkoda ta już nie istniała, bowiem w miejsce zmarłej skarżącej wstąpił jako spadkobierca już uprzednio jej mąż, co zostało ustalone na podstawie aktu potwierdzenia dziedziczenia z dnia 9 marca 2022 r. W związku z tym w momencie ujawnienia przez pełnomocniczkę skarżącej M.T., że jej mocodawczyni nie żyje, okoliczność ta nie stanowiła już przeszkody procesowej, o której mowa w art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem w tym dniu w pełnym zakresie w postępowaniu sądowym mógł już uczestniczyć następca prawny skarżącej – S.B., a zatem nie było podstaw faktycznych do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia prawa materialnego stanowią w istocie polemikę z zaakceptowaną przez Sąd I instancji oceną orzekających w sprawie organów administracji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 18 października 1957 r., nr Sa.V-1/254/57, w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Z. w K., między innymi nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela I kat.[...] (o powierzchni 308 m2) i parcela I kat. [...] (o powierzchni 24 m2), objętej lwh [...], gm. [...], dz. XII – [...], stanowiącej własność O.T., a także utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 13 grudnia 1957 r., nr O.K.W.Ew.48/57. Treść tych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi, że kwestią sporną jest to, czy brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ostatecznej może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 r.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocniczka skarżącej podkreśla, że "niedopuszczalna jest sytuacja, by do stwierdzenia, czy nieruchomość był niezbędna na cele realizacji narodowych planów gospodarczych nie wystarczy analiza decyzji wywłaszczeniowej, lecz należy odwoływać się i to po 60 latach od wywłaszczenia do całych akt sprawy, a także odrębnych decyzji". Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega lakoniczność uzasadnień decyzji wywłaszczeniowych, to okoliczność ta nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim kwalifikowanymi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie jest wadą, która powoduje nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 1606/23, CBOSA), rażące naruszenie prawa musi być oceniane przez pryzmat wagi naruszenia w zestawieniu z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wady o charakterze procesowym, do których zalicza się naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. (także art. 75 ust. 1 pkt 2 r.p.a.) poprzez brak sporządzenia uzasadnienia, co do zasady stanowią istotne naruszenie przepisów postępowania, a nie wadę skutkującą nieważnością aktu. Brak uzasadnienia decyzji – choć bezsprzecznie stanowi uchybienie standardom procedury administracyjnej i może być podstawą uchylenia decyzji w toku instancji – nie jest tożsamy z rażącym naruszeniem prawa. Jak podniesiono w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2024 r. (sygn. akt III FSK 951/23, CBOSA), naruszenie wymogów formalnych decyzji nie prowadzi do jej automatycznej eliminacji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, o ile samo rozstrzygnięcie (osnowa) znajduje oparcie w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie, mimo braku sformułowania motywów w treści decyzji, samo rozstrzygnięcie merytoryczne nie jest oczywiście sprzeczne z prawem materialnym. Wada w postaci braku uzasadnienia mogła być skutecznie podnoszona w odwołaniu od decyzji, natomiast w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności (a w takim trybie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną do Sądu I instancji) nie jest ona wystarczająca do przełamania zasady stabilności ostatecznych aktów administracyjnych. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1,10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Skarżąca kasacyjnie nie konkretyzuje bowiem nieprawidłowości wykładni wskazanych przepisów dekretu przeprowadzonej przez Sąd I instancji, jak i nie wyjaśnia prawidłowej – jej zdaniem - rekonstrukcji normy prawnej z tych przepisów. Z tego względu zarzut ten nie poddaje się weryfikacji. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 P.p.s.a., sprostował z urzędu zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).