I OSK 928/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 456/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr KOC/5858/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 456/21 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r. nr KOC/5858/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 214b ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin trzymiesięczny, przewidziany w przepisie na udowodnienie swoich praw, jest terminem materialnym, w sytuacji gdy jego charakter wskazuje na to, że jest on terminem procesowym, który może podlegać zawieszeniu i przywróceniu na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."; b) art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnoszący skargę kasacyjną nie udowodnili praw do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy w odpowiedzi na ogłoszenie zgłosiły się osoby uprawnione, które wszczęły postępowanie spadkowe w Polsce, z uwagi jednak na bezzasadną odmowę zawieszenia biegu terminu, nie miały możliwości uzyskania postanowień spadkowych w terminie 3 miesięcy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy I i II instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, mimo że zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, były one zobowiązane do zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego do wydania decyzji, a w szczególności przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że organy nie uznały za zasadne zawieszenia postępowania, w sytuacji w której rozstrzygnięcie sprawy zależało od orzeczenia sądu powszechnego; b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest decyzji skierowanej przez organ do osoby zmarłej, w sytuacji, w której organ wiedział, że osoby składające pierwotny wniosek nie żyją, z jednoczesną odmową uznania wnoszących skargę kasacyjną jako następców prawnych wnioskodawców C. i D. E., co w konsekwencji stanowi przesłankę nieważności decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 80 i art. 73 § 1 K.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji i zaakceptowanie faktu, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przez wybiórcze stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, a także brak umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo braku rzeczywistych ustawowych podstaw. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazali, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 214b ust. 2 u.g.n., że uznanie trzymiesięcznego terminu za materialny wpływa na ich prawa i sytuację procesową przez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo że były ku temu podstawy. O charakterze terminu nie decyduje w jakim akcie prawnym, czy też w jakim miejscu został zamieszczony przepis, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełnić oraz jego istota. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, należy rozdzielić dwa terminy wynikające z art. 214b ust. 2 u.g.n. i rozpatrywać je osobno. Termin sześciomiesięczny przewidziany na zgłoszenie swoich praw jest terminem materialnym, gdyż fakt zgłoszenia decyduje o ukształtowaniu praw lub obowiązków strony. Z kolei, termin trzymiesięczny jest terminem proceduralnym, gdyż zakreśla granice czasowe na złożenie dokumentów stanowiących dowody, a więc na dokonanie określonej czynności w postępowaniu, w którym zgłaszający biorą już udział, z uwagi na zgłoszenie dokonane w ustawowym, sześciomiesięcznym terminie. Skoro zgłoszenie się osób przed upływem sześciomiesięcznego terminu powoduje, że stają się one podmiotami postępowania administracyjnego (dekretowego), to następujący potem trzymiesięczny termin należy uznać już za termin procesowy, a nie materialny – jak twierdzi Sąd I instancji oraz organy orzekające w sprawie. Powyższy sposób rozumowania jest tym bardziej zasadny, że w przypadku zgłoszenia się w terminie pierwotnych wnioskodawców, a następnie ich śmierci, konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania spadkowego celem ustalenia następców prawnych i potwierdzenie ich praw. Nie byłoby to możliwe w terminie trzech miesięcy. Zatem, następcy prawni pierwotnych wnioskodawców byliby pozbawieni jakiejkolwiek możliwości dochodzenia przysługujących im praw i roszczeń. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji, lakonicznie odnieśli się do ich argumentacji o procesowym charakterze przepisu, powielając te same argumenty bez ich żadnego uzasadnienia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n., wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że wbrew poglądowi Sądu I instancji oraz organów, strony postępowania są znane. Pierwotnie, stronami postępowania byli C. i D. E. Obecnie, z uwagi na ich śmierć, stronami postępowania powinni być ich następcy prawni, ale organy administracji uniemożliwiły potwierdzenie ich praw przez odmowę wstrzymania się z wydaniem decyzji w sprawie do czasu ukończenia toczącego się postępowania spadkowego przed sądem powszechnym. Jak dalej zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, również konieczność przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów przemawia za uznaniem, że omawiany trzymiesięczny termin jest terminem procesowym. Udowodnienie praw przez uprawnionych zależy od przedłożenia orzeczeń innych organów lub sądów polskich, co nie jest możliwe w tak krótkim czasie, tym bardziej że zarówno wnioskodawcy, jak i ich następcy prawni znajdują się obecnie poza granicami Polski (z czego ustawodawca, tworząc regulację tzw. małej ustawy reprywatyzacyjnej, zdawał sobie sprawę). Zatem, nie ma podstaw do uznania, że ratio legis tej ustawy, oprócz regulacji statusu prawnego nieruchomości, było realne pozbawienie uprawnionych możliwości dochodzenia swoich praw. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że celem wprowadzenia art. 214b u.g.n. było umożliwienie uregulowania sytuacji prawnej nieruchomości, co do których w latach 40. został złożony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, który następnie nie został przez wiele lat rozpatrzony. Jednakże, "porządkowanie" statusu prawnego nieruchomości nie powinno odbywać się kosztem podmiotów uprawnionych. W szczególności, w sytuacji w której te podmioty nie pozostają bierne, ale dochodzą swoich praw, przedkładając dokumenty lub starając się uzyskać niezbędne dokumenty w drodze postępowania cywilnego przy czym, z uwagi na krótki termin oraz wybiórcze stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, nie jest możliwe dokonanie tego na czas. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nie ziściły się przesłanki przewidziane w art. 214b ust. 2 u.g.n., umożliwiające umorzenie postępowania. Organ powinien zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez sąd w postępowaniu spadkowym, a tym samym umożliwić uprawnionym, którzy zgłosili się do postępowania w przepisowym terminie, przedłożenie odpowiednich dokumentów. Wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., że w trakcie postępowania administracyjnego organy nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności związanych z następstwem prawnym wnoszących skargę kasacyjną po wnioskodawcach dekretowych. Działanie organów sprowadziło się do sprawdzenia w bazie adresu i numeru PESEL wnioskodawców dekretowych, co z oczywistych względów nie mogło przynieść rezultatu. Sąd I instancji zaakceptował bierną postawę organu i brak podjęcia realnych działań celem wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jak zwrócili uwagę wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji stwierdził, że nie została rozstrzygnięta kwestia, czy wnoszący skargę kasacyjną, którzy skutecznie zgłosili się do postępowania dekretowego i którym przysługiwał przymiot stron, są osobami uprawnionymi do dochodzenia roszczeń odnośnie do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ uchybił obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy nie podjęły żadnych kroków celem wyjaśnienia rzekomych wątpliwości, a taki stan rzeczy został zaakceptowany przez Sąd I instancji. Zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny, co także zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że wydanie decyzji administracyjnej wobec osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcy dekretowi (C. i D. E.) zmarli (odpowiednio w 1952 r. i 1968 r.), co potwierdzają między innymi przedłożone przez wnoszący skargę kasacyjną dokumenty. Ta okoliczność była znana organom oraz Sądowi I instancji. Sąd zaniechał jednak stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w niniejszej sprawie, z uwagi na śmierć stron, powstaje wątpliwość, komu należałoby doręczyć decyzję, a co za tym idzie, w jaki sposób wejdzie ona do obrotu prawnego. Zarzut ten został jednak pominięty przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 80 K.p.a., wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że w niniejszej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek bierności uprawnionych. Wnoszący skargę kasacyjną zgłosili się w wyznaczonym terminie i przedłożyli wszelkie dokumenty, które posiadali w tamtym momencie. Niezwłocznie także rozpoczęli starania o uzyskanie wglądu do akt (bezskutecznie) oraz o uzyskanie stwierdzenia nabycia spadku wydanego przez polski sąd (również bezskutecznie, z uwagi na terminy sądowe). Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili też organowi, że odmówił zawieszenia postępowania w celu uzyskania przez nich postanowień spadkowych wydanych przez polski sąd, powołując się na niemożność stosowania części przepisów regulujących postępowanie administracyjne, które – zdaniem wnoszących skargę kasacyjną – w żaden sposób nie zostały wyłączone przez przepisy regulujące postępowanie dekretowe. Uzyskanie postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po wnioskodawcach dekretowych nie jest możliwe w tak krótkim czasie. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że nie sposób przyjąć, aby intencją ustawodawcy było umarzanie postępowań dekretowych, w których istnieją oraz zgłosili się do postępowania spadkobiercy, którym przysługują roszczenia do nieruchomości, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, a także stosowanie przepisów postępowania administracyjnego w sposób wybiórczy i nieznajdujący podstawy w przepisach prawa Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 13 października 2020 nr 178/SD/2020 umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem C. i D. E. z 14 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako "Nieruchomość [...] w Warszawie" o powierzchni 3 142 m2 stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych o numerach: [1], [2], [3], [4] i [5], z obrębu [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że osoby zgłaszające roszczenia nie przedłożyły postanowień spadkowych wydanych przez polskie sądy lub aktów poświadczenia dziedziczenia świadczących o następstwie prawnym po dawnych właścicielach. Spełnione zatem zostały przesłanki umorzenia postępowania wskazane w art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. A. i B. B., decyzją z 17 grudnia 2020 r. nr KOC/5858/GO/20 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Organ odwoławczy wyjasnił, że wnioskodawcy przez sam fakt zgłoszenia roszczeń do nieruchomości powinni być traktowani jako strony postępowania prowadzonego w trybie art. 214b u.g.n. Nie zwalnia ich to jednak z obowiązku wykazania swoich praw, to jest następstwa prawnego po właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji podzielił ustalenia pierwszoinstancyjne, że następcy prawni wnioskodawców, w terminie określonym w art. 214b ust. 2 u.g.n., nie udowodnili swoich praw. W konsekwencji, organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że skoro ustawodawca nie przewidział możliwości przedłużenia terminu wskazanego w art. 214b ust. 1 u.g.n. i nałożył obowiązek umorzenia postępowania w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, to organy administracji nie są uprawnione do zawieszania postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego. Jak wyjaśnił organ II instancji, w przedmiotowej sprawie osoby zgłaszające się wypełniły tylko pierwszą część dyspozycji przepisu, to jest zgłosiły swoje roszczenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia o toczącym się postępowaniu w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". W ten sposób uzyskały kolejne trzy miesiące na udowodnienie swoich praw wobec organu prowadzącego postępowanie, ale nie dokonały tego w przewidzianym terminie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przedstawienia wniosków o stwierdzenie nabycia spadku nie można uznać za udowodnienie praw. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku nie oznacza automatycznie, że wnioskodawcy są następcami prawnymi, a więc, tym bardziej, że mogą zostać uznani za strony w postępowaniu dekretowym. Terminy, o których mowa w art. 214b ust. 2 u.g.n. mają charakter terminów zawitych, a ich upływ jest uwzględniany z urzędu. Przepis art. 214b u.g.n. jest więc bezwzględnie wiążący, w zakresie podstawy umorzenia, dla organu prowadzącego tak zwane postępowanie dekretowe. Z kolei, zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego a nie terminów prawa materialnego (art. 103 K.p.a.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. A. i B. B., zaskarżając ją w całości. Sąd I instancji oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem, przyjął, że stosownie do art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n., termin na zgłoszenie się wnioskodawców lub ich następców prawnych w sprawie upłynął 10 grudnia 2019 r. Zgłoszenie praw do nieruchomości wpłynęło do Urzędu m.st. Warszawy 3 grudnia 2019 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 214b ust. 2 u.g.n. Wobec tych okoliczności i niespornego braku udokumentowania przez wnioskodawców następstwa prawnego po dawnych właścicielach, Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że osoby zgłaszające się nie wykazały należycie następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości, a w konsekwencji również prawa do gruntu. Sąd podzielił także ocenę organów co do charakteru terminów zawartych w art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. oraz braku podstaw prawnych do zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w tej sprawie. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skarga kasacyjna nie mogła być zatem uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte zarówno na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentując inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może bowiem okazać się skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego dotyczy art. 214b ust. 2 u.g.n. i zdaniem skarżących kasacyjnie błędne jest uznanie, że termin trzymiesięczny, przewidziany w przepisie na udowodnienie swoich praw, jest terminem materialnym, w sytuacji gdy jego charakter wskazuje na to, że jest on terminem procesowym, który może podlegać zawieszeniu i przywróceniu na zasadach przewidzianych w K.p.a. Przypomnienia wymaga więc treść art. 214b ust. 2 u.g.n., jak również przepis art. 214b ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 214b ust. 1 u.g.n.: "W sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. W myśl art. 214b ust. 2 u.g.n.: "Podstawa umorzenia zachodzi, gdy organ wezwał nieustalone strony lub strony, których adresów nie ustalono, do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od wzywanej strony w przeciągu ostatnich 30 lat poprzedzających dzień publikacji ogłoszenia. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywana strona nie zgłosiła swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodniła ich w terminie kolejnych 3 miesięcy lub nie wskazała swego adresu.". W ocenie Sądu I instancji, trzymiesięczny termin na udowodnienie praw przez osoby, które je zgłosiły, ma charakter terminu prawa materialnego. Jest to termin, który nie ulega ani przywróceniu, ani zawieszeniu. Za takim jego charakterem przemawia nie tylko ratio legis przepisu art. 214b u.g.n. (umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych, wszczętych wnioskami złożonymi na podstawie przepisów dekretu, w których wnioskodawcy od czasu złożenia wniosku nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie), ale także usytuowanie tego przepisu w przepisach prawa materialnego, a nie procesowego. Jednocześnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z założeniem ustawodawcy, osoby zgłaszające się miały już wystarczająco dużo czasu aby zgromadzić dokumenty niezbędne do realizacji swych praw dekretowych. Tryb ten bowiem nie służy umożliwieniu stronom rozpoczęcia działań zmierzających do dochodzenia praw dekretowych, jak zdaje się sugerować strona, ani nie stanowi dodatkowego terminu na zgłoszenie tych praw (wniosku), lecz ma na celu zakończenie już wszczętych, a nie zakończonych od wielu lat, na skutek braku działania wnioskodawcy, postępowań. Zatem, jeżeli te warunki formalne nie zostaną spełnione, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie administracyjne. Sąd I instancji przyjął przy tym, że tylko prawidłowe i udokumentowane zgłoszenie następców prawnych i wykazanie przez nich praw w terminach wynikających z art. 214b u.g.n., upoważnia organ do badania przesłanek z art. 7 dekretu. Zatem o prawidłowości zastosowania i przebiegu procedury określonej w art. 214b u.g.n. będzie w realiach konkretnej sprawy decydowało nie tyle poczynienie wiążących ustaleń odnośnie do zachowania terminu do złożenia wniosku dekretowego oraz ustalenie podmiotu, któremu przysługuje prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości w oparciu o dokumenty księgi wieczystej tej nieruchomości, co prawidłowy przebieg procedury określonej w art. 214b u.g.n. W ramach tej procedury zaś zgłaszający się następcy prawni wnioskodawcy muszą wykazać swoje prawa, i to dopiero będzie obligowało organ do dokonania ustaleń odnośnie do zachowania terminu do złożenia wniosku oraz ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości w oparciu o dokumenty księgi wieczystej tej nieruchomości, to jest badania przesłanek z art. 7 dekretu. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. W treści art. 214b ust. 1 u.g.n. przesądzono, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Natomiast w art. 214b ust. 2 u.g.n. doprecyzowano, że umorzenie może nastąpić, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz złożonego niegdyś wniosku. Przewidziano także, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Inaczej mówiąc organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy, jeżeli w kolejnych trzech miesiącach, osoby te zgłosiwszy się, udowodniły swe prawa i wskazały adresy. Przy czym określenie z art. 214b ust. 1 u.g.n. "nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów" oznacza sytuację, gdy wzywana strona nie zgłosiła swych praw, jak i sytuację, gdy zgłosiła prawa, ale nie udowodniła ich w terminie trzech miesięcy. "Udowodnienie praw", o którym mowa w art. 214b ust. 2 u.g.n., w realiach konkretnej sprawy obejmuje więc wykazanie, adekwatnymi środkami dowodowymi zgodnie z przepisami prawa cywilnego, następstwa prawnego po byłym właścicielu, jeżeli udział w sprawie zgłasza następca. W związku z tym ustalenie, czy wniosek złożyły osoby legitymowane (których interesu dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 K.p.a.) ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, gdyż skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby legitymowane, umożliwia rozpoznanie wniosku dekretowego. Nie można więc podzielić podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów zmierzających do wykazania, że skarżący są osobami uprawnionymi, gdyż udokumentowali pokrewieństwo z wnioskodawcami dekretowymi i wszczęli postępowanie spadkowe, a postanowień spadkowych nie zdołali przedłożyć wyłącznie z powodu odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Termin z art. 214b ust. 2 u.g.n. ma charakter terminu prawa materialnego. Jest to zatem termin, który nie ulega ani przywróceniu ani zawieszeniu. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że za takim jego charakterem przemawia zarówno ratio legis przepisu art. 214b u.g.n., ale także usytuowanie tego przepisu w przepisach prawa materialnego, a nie procesowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że okolicznością wyłączającą możliwość umorzenia niezakończonego postępowania dekretowego jest wykazanie przez wnioskodawców albo ich następców prawnych prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, a nie jedynie uprawdopodobnienie istnienia takich praw. Przepis art. 214b ust. 2 u.g.n. wprost stanowi bowiem o udowodnieniu (swoich) praw w określonym terminie, a nie ich uprawdopodobnieniu. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku potwierdza jedynie, że osoba składająca taki wniosek rości sobie określone prawa do masy spadkowej, a nie że je posiada. Potwierdzenie tych praw w postaci postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jest jedynie jednym z możliwych wyników postępowania spadkowego, a fakt, że strona tego postępowania oczekuje takiego załatwienia sprawy nie oznacza, że jej prawa do masy spadkowej należy uznać za pewne. Dopiero legitymowanie się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, jako dokumentem potwierdzającym prawa rzeczowe określonej osoby do nieruchomości dekretowej, będzie zatem stanowiło o wykluczeniu możliwości umorzenia toczącego się postępowania dekretowego na podstawie art. 214b u.g.n. (zob. wyroki NSA z: 17 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2775/19 i I OSK 2774/19, 5 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 934/22, 8 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 80/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazanego powyżej sposobu rozumienia art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. w żaden sposób nie podważa argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej odnosząca się do sytuacji, gdy pierwotny wnioskodawca zmarł w trakcie postępowania, po tym jak zgłosił się w wymaganym sześciomiesięcznym terminie. Należy przyznać, że art. 214b u.g.n. nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której nastąpił zgon jednej ze stron postępowania, która w terminie przewidzianym w tym przepisie zgłosiła w nim udział, gdyż wówczas organ powinien zastosować przepisy K.p.a. Jednak w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a zatem rozważania prowadzone w tym zakresie pozostają poza granicami sprawy. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to dla oceny jego zasadności rozstrzygająca jest kwestia oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, , art. 73 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy trafność zarzutów procesowych oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zarzucili, że organy administracyjne nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, mimo że zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, były one zobowiązane do zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego do wydania decyzji. Naruszenia wskazanych przepisów upatrują także w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji, że organy nie uznały za zasadne zawieszenia postępowania, w sytuacji w której rozstrzygnięcie sprawy zależało od orzeczenia sądu powszechnego. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii dotyczącej zawieszenia postępowania administracyjnego, niezależnie od wskazanych powyżej powodów niezasadności takiego działania, należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano stosownego zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów administracyjnych regulujących instytucję zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tymczasem określenie podstaw zaskarżenia wymienionych w art. 174 P.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie ma kompetencji (poza sytuacjami wymienionymi w § 2 tego przepisu) do badania w szerszym zakresie legalności postępowania pierwszoinstancyjnego. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Odnośnie do zarzutu braku dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy, należy zwrócić uwagę, że argumenty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie stanowiska skarżących prezentowanego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne i Sąd I instancji wyjaśniły skarżącym jakie okoliczności pozostają istotne z punktu widzenia przesłanek z art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że w terminie trzech kolejnych miesięcy liczonych od 10 grudnia 2019 r. (daty upływu terminu ogłoszenia), to jest do 10 marca 2019 r, skarżący nie wykazali następstwa prawnego po C. D. i E. oraz nie wykazali swych praw, gdyż nie złożyli w tym terminie ani dokumentu potwierdzającego następstwo prawne, ani dokumentów wykazujących ich prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości wskazanej we wniosku. W terminie tym został wyłącznie złożony wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po C. D. i E., który wpłynął do sądu powszechnego 28 lutego 2020 r. Wskazane okoliczności nie są zresztą kwestionowane. Stanowisko Sądu I instancji i organów administracyjnych, jako prawidłowe, należy podzielić. Dlatego dla podjętego rozstrzygnięcia - z uwagi na jego charakter i przedstawione motywy - zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie musiały pozostawać bez znaczenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie mogą odnieść spodziewanego skutku zarzuty błędnych ustaleń faktycznych sprowadzające się jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może bowiem sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Takiej argumentacji skarga kasacyjna zaś nie zawiera. Uwagi powyższe należy odnieść również do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 80 i art. 73 § 1 K.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji i zaakceptowanie faktu, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przez wybiórcze stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, a także brak umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo braku rzeczywistych ustawowych podstaw. Tak sformułowany zarzut procesowy nie odnosi się w żadnej mierze do zindywidualizowanych okoliczności sprawy. Na czym miałoby polegać dokładnie naruszenie wskazanych przepisów postępowania nie można wywieść także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazali który organ uniemożliwił im zapoznanie się z aktami sprawy, na którym etapie postępowania to naruszenie wystąpiło i przede wszystkim w jaki sposób to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie wystarczy bowiem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 1276/14). Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest decyzji skierowanej przez organ do osoby zmarłej, w sytuacji, w której organ wiedział, że osoby składające pierwotny wniosek nie żyją, z jednoczesną odmową uznania wnoszących skargę kasacyjną jako następców prawnych wnioskodawców C. i D. E., co w konsekwencji stanowi przesłankę nieważności decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy przede wszystkim zauważyć, że zarzut ten nie znajduje pokrycia w okolicznościach wynikających z akt sprawy. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została skierowana do skarżących za pośrednictwem ich pełnomocnika. Okoliczność zaś, że w sprawie rozpoznawany jest wniosek wniesiony 14 lutego 1949 r. przez osoby obecnie nie żyjące, wynika właśnie ze specyfiki spraw tak zwanych dekretowych i przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych zmierzających do usunięcia, trwającego od kilkudziesięciu lat, stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej nieruchomości. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podał, że oczywiste jest, że Prezydent w rozstrzygnięciu musiał wskazać, z czyjego wniosku było prowadzone to postępowanie. Powyższe nie oznacza skierowania decyzji do osoby zmarłej, ale wskazanie, że postępowanie wszczęte wnioskiem musiało zostać umorzone z uwagi na nieudowodnienie przez skarżących praw do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać przy tym trzeba, że skarżący kasacyjnie nie zauważają, że przepis art. 214b u.g.n. został zmieniony 20 października 2020 r. ustawą z 17 września 2020 r. i z mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy miał zastosowanie do niniejszej sprawy (Do spraw i postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1 i art. 3, czyli m. in. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą). Oprócz niewielkich zmian redakcyjnych, wprowadzono w nim w ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 zmiany powodujące, że zamiast do wnioskodawcy przepisy te odnoszą się do nieustalonych stron lub stron, których adresów nie ustalono, nazywanych też stronami wzywanymi. Poza tym dodano w tym artykule ust. 6, zgodnie z którym Prezydent m.st. Warszawy zawiadamia o wydaniu decyzji w trybie art. 214b w drodze obwieszczenia w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy. Skutek doręczenia decyzji następuje z upływem 14 dni od dnia obwieszczenia. W tej sytuacji nie została podważona ocena Sądu I instancji, że organ, orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie, rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu, a także uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). W konsekwencji, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że wobec niewykazania przez podmioty, które zgłosiły się do postępowania, jako następcy prawni C. i D. E. (którzy złożyli wniosek o przyznanie własności do omawianej nieruchomości), następstwa prawnego po wnioskodawcach, ani swoich praw, w terminie trzymiesięcznym, liczonym od dnia upływu terminu do zgłoszenia, zarzuty skargi są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.