I OSK 905/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 676/24 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 lipca 2024 r., znak: SKO.41/2640/OS/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 676/24, oddalił skargę Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 22 lipca 2024 r. znak: SKO.41/2640/OS/2024 w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na remont połowy dachu i zakup opału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.W. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy [(art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a)] tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm. - dalej powoływana jako k.p.a.), art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na niezastosowaniu w sprawie przez organy art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 poz. 1283 ze zm. - dalej powoływanej jako u.p.s.) i niepodjęciu żadnych działań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy we własnym zakresie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz 11 ust. 2 u.p.s. oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżący odmawiał kontaktów z pracownikami pomocy społecznej oraz wyrażał brak woli współpracy w zakresie złożonego przez siebie wniosku, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego zasiłku celowego na naprawę połowy dachu i zakup opału; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 41 pkt 1 u.p.s. przez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego na naprawę połowy dachu i zakup opału, pomimo braku ustalenia, czy w sprawie występuje sytuacja uzasadniająca przyznanie szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, tj. naprawę dachu i zakup opału; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 41 pkt 1 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na naprawę potowy dachu i zakup opału. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącego w niniejszej sprawie. Oświadczono również, że pomoc prawna nie została udzielona w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz/lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W środku zaskarżenia wskazano podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przedstawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz powiązano te zarzuty z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1, art. 4 i 11 ust. 2, art. 107 ust. 4a oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organy nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, obrazującego rzeczywistą sytuację życiową i majątkową strony. Powyższe zaś skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie brak było podstaw do uznania, że w sytuacji skarżącego zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony przemawiający za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s., wskazano także na przekroczenie granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania skarżącemu tego zasiłku. Wskazane zarzuty, pomimo rozdzielenia ich na poszczególne punkty, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie. Przed przystąpieniem do omówienia zasadności podniesionych zarzutów, dostrzec należy nieprawidłowość ich skonstruowania. W każdym z nich podniesiono obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które to przepisy wynikowe pozostają ze sobą przeciwstawne. Pierwszy z nich stanowi o rozstrzygnięciu przez wojewódzki sąd administracyjny o uchyleniu decyzji w całości lub w części, na skutek uwzględnionej od niej skargi, z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, drugi z przywołanych przepisów stanowi podstawę oddalenia skargi. Nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyć równocześnie obu tych przepisów, rozstrzygnięcie swe o oddaleniu skargi oparł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że niewłaściwe rozstrzygnięcie jest następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Wadliwości te, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikują natomiast tak sformułowanych zarzutów. Zważywszy, że mimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organy w sposób prawidłowy i pełny ustaliły sytuację skarżącego, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Opierały się przy tym tak na aktach administracyjnych procedowanej sprawy, jak i na informacjach pochodzących z innych, licznych postępowań inicjowanych przez skarżącego w zakresie przyznania mu różnorakich świadczeń, gdyż jest on stałym beneficjentem wsparcia w obszarze pomocy społecznej. Powyższe potwierdza sam skarżący, który w składanych pismach, oświadczeniach i wyjaśnieniach, odwołuje się do wcześniejszych danych, wskazując na załatwienie merytoryczne sprawy w oparciu o znane organowi z urzędu dokumenty. Ponadto, organ pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wypełnienie druków przez lekarza w przedmiocie usług opiekuńczych, informując pismem z 16 kwietnia 2024 r. o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Skarżący nie dopełnił obowiązku dostarczenia wskazanej dokumentacji, pomimo osobistych wizyt w Urzędzie Gminy w N. w dniach 6, 7 i 8 maja 2024 r.), składając różne pisma. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 25 kwietnia 2024 r. pracownicy socjalni przybyli do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym skarżący był informowany pisemnie, jednakże skarżący nie otworzył drzwi, tym samym wywiad nie został przeprowadzony. Z dokumentacji zgromadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. i z akt sprawy wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe od kilkudziesięciu lat, mimo że mieszka w jednym domu razem z żoną, ale pozostaje z nią w separacji sądowej (wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie III Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt III C 2326/03). Małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a skarżący zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię, natomiast przedpokój, łazienka i ganek są wspólnie użytkowane. Skarżący posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r. o uznaniu go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas określony do dnia 30 kwietnia 2023r. i orzeczenie z dnia 14 marca 2023 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w Lublinie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 30 września 2027 r. Ponadto Wójt Gminy N. wskazał, że do dyspozycji skarżącego pozostaje kwota 2.091,71 zł (emerytura w wysokości 1.780 zł i dodatek pielęgnacyjny – 330,07 zł) miesięcznie. Organ doliczył do dochodu świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł, i pomniejszył o zajęcie komornicze w wysokości 359,03 zł. Z urzędu organowi znane są sytuacje, że skarżący systematycznie widywany jest w środowisku, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się i komunikowaniem. Wyjaśnił również, że współdziałanie skarżącego z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia, jako osoby niepełnosprawnej z powodu schorzeń psychicznych. W opisanym powyżej stanie faktycznym sprawy, nie można przyznać słuszności zarzutom, skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, polegającym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych aktów jasno wyjaśniły powody odmownych decyzji, wskazując, że zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s. nie mógł zostać przyznany, wobec przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego (na datę orzekania przez organy: 776 zł na osobę w rodzinie, gdy dochód strony wyniósł 2.091,71 zł), wobec czego – wychodząc naprzeciw niewątpliwym potrzebom wnioskującego – rozważono przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s. Oceniając, czy w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, organy zgromadziły i oceniły wszelki dostępny im na datę orzekania materiał dowodowy. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że sytuacja skarżącego kasacyjnie – z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony pewna z uwagi na posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej – nie jest sytuacją która może zostać zakwalifikowana jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Sytuacja skarżącego jest w swoisty sposób stabilna, bowiem pobiera on świadczenie emerytalne a także korzysta z różnych świadczeń przyznanych mu w ramach opieki społecznej. Wbrew argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącej się do braku działań organu w celu dokonania ustaleń faktycznych w sprawie zauważenia wymaga, że w dniu 25 kwietnia 2024 r. pracownicy socjalni próbowali przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy, jednakże pomimo faktu, iż był o tym skutecznie zawiadomiony, nie otworzył drzwi. Dlatego też, przy wydawaniu decyzji, organ I instancji zasadnie oparł się o posiadany już materiał dowodowy sprawy a także dokumentację zaczerpniętą z innych postępowań prowadzonych na rzecz skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest bowiem możliwości, aby organy orzekające w sprawie przyznania konkretnego świadczenia z pomocy społecznej, "wyręczały" wnioskodawcę w dostarczaniu materiału dowodowego sprawy, czego zdaje się oczekiwać skarżący kasacyjnie, sugerując organom zwracanie się do właściwych jednostek o udzielenie informacji, które to czynności właśnie w sprawie zostały podjęte oraz poczynienie "ustaleń w oparciu o dokumenty znane z urzędu w trybie niezwłocznym" (odwołanie z 30 maja 2024 r.). Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu powoduje, że wbrew postulatom skarżącego kasacyjnie, pewnych ustaleń inaczej niż w ten sposób nie są organy w stanie poczynić, jak sam wskazuje chociażby z uwagi niemożność dokonania oględzin miejsca zamieszkania. To na wnioskodawcy w pierwszej kolejności ciąży obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Nie jest zasadne wymaganie od organów podjęcia działań w celu ustalenia stanu dachu, na którego wymianę o środki finansowe się ubiega, czy też ustalenia potrzeby zakupu opału i zasadności wnioskowanej ilości. Nie można pominąć tego, że ustawodawca w art. 105 ust. 1 u.p.s. przyznał kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, dyrektorowi centrum usług społecznych oraz pracownikowi socjalnemu uprawnienie do żądania udzielenia informacji niezbędnych do ustalenia istnienia przesłanek udzielenia pomocy społecznej osobie wnioskującej o taką pomoc. Wśród podmiotów, które obowiązane są do udzielenia tej informacji, wymienia się między innymi podmioty wykonujące działalność leczniczą, czy ZUS. W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy czyniły własne ustalenia z uwagi na bierną postawę świadczeniobiorcy, natomiast to ze względu na brak przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle istotną rolę. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie albo uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można bowiem czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjnego z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 502/21). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie skarżącego wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które - jak wcześniej wskazano - jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżący nie miał woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 95/15, z 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 329/15 oraz z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3598/18). Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Na marginesie powyższego należy także wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., którego postaci obrazy należycie skarżący kasacyjnie nie zarzucił. Ogólnie wskazał czego zabrakło – w jego ocenie – w zgromadzonym materiale dowodowym, nie zasygnalizował konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jak wskazano to powyżej, zwrócenie się do instytucji określonych w art. 105 ust. 1 u.p.s. o udzielenie informacji niezbędnych do ustalenia istnienia przesłanek udzielenia pomocy społecznej osobie o nią wnioskującej, dopiero gdy występują trudności z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Nie sposób z zaprezentowanego stanowiska we wniesionym środku zaskarżenia jednakże ustalić jakie dokumenty miały organy pozyskać, tym bardziej gdy to działanie samego skarżącego spowodowało, że dalszych ustaleń organ nie był w stanie czynić. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. należało uznać za niezasadne. W tym miejscu zauważyć należy, że podnoszone w środku zaskarżenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 3-5) zmierzają również do zakwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego – art. 4 oraz 11 ust. 2, art. 107 ust. 4a oraz art. 41 pkt 1 u.p.s., co nie może odnieść pożądanego skutku. Kwestionowanie naruszeń opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinno bowiem mieć miejsce przez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a które to zarzuty powołane w skardze kasacyjnej skupiają się w rzeczywistości na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tj. w oparciu o podstawę wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i jako takie zostały wyżej rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., specjalny zasiłek celowy może być przyznany w związku z wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Wskazana w powyższym przepisie forma wsparcia ma charakter szczególny, może więc być przyznana wyłącznie w ekstraordynaryjnych sytuacjach, które w analizowanej sprawie nie zachodzą. Brak jest w szczególności podstaw do stwierdzenia, że sytuacja skarżącego jest nadzwyczaj trudna, czy też uległa nagłemu, znacznemu pogorszeniu. Pomoc społeczna nie może być bowiem traktowana jako stałe źródło dochodu, służące do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez stronę żądań. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.), w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.