I OSK 890/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2827/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. nr KOA/4340/Op/22 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 10 LISTOPADA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI A.S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 26 PAŹDZIERNIKA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo Kolegium zrzekło się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1) art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), dalej: u.p.s., w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o treści tożsamej z częścią osnowy sformułowanej przez organ pierwszej instancji stanowi działanie na niekorzyść odwołującego się, podczas gdy zaskarżona decyzja Kolegium nie zawierała rozstrzygnięcia nowego w stosunku do decyzji Burmistrza G. z 15 września 2022 r., w związku czym nie mogła pogarszać sytuacji skarżącego; b) zawarcie w osnowie decyzji dwóch różnych rozstrzygnięć o kwocie zasiłku celowego w wyniku rozpatrzenia jednego wniosku o to świadczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy orzeczenie tej treści jest obciążone wadą uniemożliwiającą jego prawidłowe wykonanie, a uchybienie powyższe jest jednoznaczne, łatwo dostrzegalne i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, w związku z czym stanowi rażące naruszenie prawa; c) ustalenie sumarycznej kwoty zasiłków celowych w wysokości przekraczającej sumę zasiłków powiązanych z konkretnymi potrzebami nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy takie ustalenie oczywiście i jednoznacznie wykracza poza hipotezę art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i w tej części nie rozstrzyga co do istoty o zasiłku celowym na pokrycie jakiejkolwiek potrzeby, w związku z czym stanowi rażące naruszenie prawa. 2) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie decyzji, w zakresie, w jakim przyznaje prawo określone kwotowo, może być sprostowane w razie wystąpienia w nim omyłki pisarskiej, podczas gdy rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może podlegać zmianie w drodze postanowienia o sprostowaniu, gdyż bezpośrednio dotyczy uprawnienia strony i powinno mieć formę decyzji administracyjnej; 3) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji i zobowiązaniu Kolegium do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., podczas gdy: a) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji o dwóch różnych rozstrzygnięciach; b) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób inny niż uczynił to organ skarżący kasacyjnie w zaskarżonej decyzji nie ma podstaw w stanie faktycznym sprawy, potwierdzonym materiałem dowodowym; c) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie znajduje podstaw faktycznych, gdyż nie zaszły żadne okoliczności, które wskazywałyby na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, a w konsekwencji powyższego postąpienie zgodnie ze wskazówkami Sądu doprowadzi do wydania decyzji naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący zastępowany przez pełnomocnika procesowego ustanowionego w ramach prawa pomocy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz G. decyzją z 15 września 2022 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na wrzesień 2022 r. w wysokości 1 050 zł obejmujący zasiłek na zakup odzieży w kwocie 200 zł, zasiłek na opłaty mieszkaniowe w kwocie 600 zł oraz zasiłek na zakup leków i majtek chłonnych w wysokości 205 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Kolegium decyzją z 26 października 2022 r. uznało, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu zasiłków celowych na poszczególne kategorie wydatków we wskazanych powyżej kwotach. Jednocześnie Kolegium odnotowało, że wartości te nie sumują się do kwoty 1 050 zł, ale są o 45 zł niższe od wysokości zasiłku wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 1 005 zł. Po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy, wydając decyzję zmniejszającą kwotę zasiłku celowego na wrzesień 2022 r., naruszył wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz pogarszania sytuacji strony postępowania w sytuacji, w której brak było podstaw do odstąpienia od tego zakazu. W ocenie Sądu stwierdzona przez Kolegium rozbieżność dawała podstawę do sprostowania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie zmiany decyzji na niekorzyść strony. W wyniku powyższego Sąd wskazał, że Kolegium będzie zobowiązane do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten stanowi gwarancję procesową powodującą, że strona odwołująca się może działać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia, gdyż organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję korzystniejszą dla strony, która składa odwołanie (por. m.in. wyrok z 20 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 768/22, i z 14 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2228/22). Jednocześnie należy odnotować, że przez orzeczenie na niekorzyść strony przyjęło się uznawać każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 2107/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do pogorszenia sytuacji skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że w pierwszej instancji na skutek wydania decyzji z 15 września 2022 r. nabył on prawo do zasiłku celowego w wysokości 1 050 zł, podczas gdy w wyniku rozpatrzenia jego odwołania Kolegium ustaliło wartość zasiłku celowego na kwotę 1 005 zł, tj. w wysokości o 45 zł niższej do pierwotnej. Niewątpliwie zatem wydanie decyzji przez organ odwoławczy doprowadziło do pogorszenia sytuacji skarżącego, przed czym broni instytucja uregulowana w zacytowanym powyżej art. 139 k.p.a. Jednocześnie nie sposób uznać, że na skutek pozostawienia na tym samym poziomie poszczególnych zasiłków celowych składających się na ostateczną kwotę zasiłku za wrzesień 2022 r. w decyzji Burmistrza została bowiem wskazana ogólna kwota zasiłku korzystniejsza od tej samej kwoty określonej przez Kolegium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie porównanie tych dwóch kwot przesądza, że w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji drugoinstancyjnej doszło do pogorszenia sytuacji skarżącego. Zauważyć także należy, że zasada określona w art. 139 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego, gdyż przepis ten dopuszcza pogorszenie sytuacji strony składającej odwołanie, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Okoliczności takie jednakże nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób bowiem uznać, że przyznanie zasiłku celowego osobie uprawnionej do tej formy pomocy będzie naruszało interes społeczny. Rażące naruszenie interesu społecznego można by – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – rozpatrywać w sytuacji, gdyby nadwyżka ogólnej kwoty zasiłku celowego przewyższała sumę wartości zasiłków przyznanych na poszczególne cele w taki sposób, że wypłata tej nadwyżki może w sposób realny doprowadzić do odmowy wypłaty wsparcia lub istotne organicznie wysokości wsparcia przyznawanego innym potrzebującym. Z kolei rażące naruszenie prawa na gruncie art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 635/19). W tym miejscu należy przypomnieć, że zasiłki celowe przyznawane są na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. w warunkach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy te przewidują bowiem, że organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Obowiązujące przepisy nie regulują jednocześnie szczegółowych przesłanek przyznania tej pomocy, a w szczególności pozostawiają interpretacji organu, jaką potrzebę można uznać za niezbędną potrzebę bytową. W sytuacji takiej brak jest podstaw do przyjęcia, że zasiłek ustalony w określonej wysokości osobie spełniającej zdaniem organu warunki przyznania takiego wsparcie w sposób jasny i oczywisty przekracza normy wynikające z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od gwarancji przyznanych art. 139 k.p.a. Odnotować także należy, że organ nie powoływał się na tego typu okoliczności, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. należy odnotować, że zarzut ten wraz z jego uzasadnieniem oparte są na argumencie naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. przez nakazanie dokonania sprostowania decyzji prowadzącego do zmiany rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, należy wyjaśnić, że przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Analiza tego przepisu wskazuje, że sprostowania wskazanych w nim błędów dokonuje organ, który wydał decyzję zawierającą błąd. Sprostowania decyzji nie może zatem dokonać organ wyższego stopnia rozpoznający odwołanie od decyzji. Przepis ten nie mógł zatem być zastosowany przez Kolegium w odniesieniu do decyzji Burmistrza, w konsekwencji czego zatem sąd administracyjny nie mógł zastosować przepisu art. 113 § 1 k.p.a. do oceny działalności organu odwoławczego. Zauważyć przy tym należy, że odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do możliwości sprostowania decyzji organu pierwszej instancji przez organ, który wydał tę decyzję, nie stanowiło zasadniczej podstawy uchylenia decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował art. 113 § 1 k.p.a. w toku rozpoznawania sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. należy odnotować, że ostatni z przywołanych przepisów przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również ten przepis nie został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Zastosowanie tego przepisu nie może ograniczać się bowiem do wskazania, że organ, którego decyzja została uchylona, zobowiązany będzie do wydania decyzji na określonej podstawie prawnej. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. wymaga bowiem od sądu administracyjnego wskazania nie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim sposobu załatwienia sprawy oraz terminu wydania decyzji, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie obowiązku wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 k.p.a. musi zostać zakwalifikowane jako realizacja dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej na podstawie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., tj. obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazań co do dalszego postępowania. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.