I OSK 399/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 567/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. nr KOA/6406/Op/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 24 PAŹDZIERNIKA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 8 LUTEGO 2024 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości i wniósł o jego uchylenie i wraz z zaskarżoną decyzją i ewentualnie decyzją ją poprzedzającą bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Kolegium naruszyło przepisy procedury administracyjnej przy wydaniu zaskarżonej decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w którym organ nie dokonał oceny kompletnego materiału dowodowego w sprawie lub dokonał jej w sposób dowolny i nie wyjaśnił prawidłowo zakresu uzasadnionych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych w kontekście aktualnego stanu zdrowia i perspektyw zarobkowania, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc w postaci zasiłku celowego i konkretnych przesłanek odmowy przyznania zasiłku celowego w kwocie wnioskowanej przez skarżącego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy w postaci zasiłku celowego; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez Kolegium podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania do władzy publicznej, równego traktowania oraz zasady przekonywania, co w konsekwencji spowodowało zaaprobowanie treści zaskarżonej decyzji ¡ oddalenie skargi, podczas gdy organy rozpoznające sprawę w sposób niedostateczny uzasadniły stanowisko o niemożności bądź niezasadności przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wyższym wymiarze finansowym, kierując się w tym zakresie jedynie abstrakcyjnymi, nieskonkretyzowanymi przesłankami negatywnymi, nie pouczając skarżącego w sposób należyty o powodach wydania decyzji o treści niezgodnych z wnioskiem skarżącego, czego nie dostrzegł Sąd i co skutkowało błędnym uznaniem, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z jego słusznym interesem, uwzględniając interes społeczny; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niedostateczne odniesienie się do wszystkich argumentów w zakresie stanu faktycznego, podnoszonych przez skarżącego, w szczególności przez: - jedynie ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazanie wyłącznie, że "zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a." oraz "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w motywach swojej decyzji w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawiło także jej uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia", co nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zasadności stanowiska Sądu i sposobu przeprowadzonej analizy treści zaskarżonej decyzji; - wskazanie, że organy pomocowe nie są obowiązane do szczegółowego wykazania posiadanych w dyspozycji środków finansowych oraz sposobu ich rozdysponowania, podczas gdy podstawowe zarzuty skarżącego koncentrowały się przede wszystkim na braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, dlaczego organ uznał, że nie jest w stanie przyznać zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej potrzebom skarżącego jako wnioskodawcy – co pozostaje możliwe do wykonania i uzasadnione niezależnie od stopnia szczegółowości przedstawienia sytuacji budżetowej organu przyznającego zasiłek celowy; - nieodniesienie się do zarzutu abstrakcyjności przesłanek przyznania skarżącemu zasiłku celowego w niższej niż wnioskowana wysokości w miejsce przesłanek skonkretyzowanych oraz niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji kryteriów, jakimi kierował się organ w ustalaniu wysokości świadczenia w tej indywidualnej sprawie; – co łącznie wskazuje na niedostateczne rozpoznanie przez Sąd stanu i zakresu zachowania zasad procedury administracyjnej w toku postępowania o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego i skutkuje niemożnością pełnego, rzetelnego odniesienia się do prawidłowości toku rozważań Sądu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. przez błędną wykładnię pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" z zupełnym pominięciem trudnej sytuacji zdrowotnej i aktualnego stopnia sprawności fizycznej skarżącego w kontekście możliwości zarobkowych, wyrażającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie, jako osoba pozostająca w wieku produkcyjnym, wykazuje w sposób zawiniony postawę bierną wobec możliwości poprawy swojej sytuacji społecznej i materialnej, podczas gdy niezbędność potrzeb bytowych w odniesieniu do wysokości i zakresu zasiłku celowego należy rozumieć m.in. jako brak możliwości "własnymi zasobami i staraniami przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej [skarżący] się znalazł", co powinno doprowadzić do wniosku o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego co najmniej zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania przez organy administracji publicznej zakresu pomocy udzielonej skarżącemu w postaci zasiłku celowego za grudzień 2023 r.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 2 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieuzasadnionym uznaniu przez Sąd, że organy administracji obu instancji przyznały skarżącemu zasiłek celowy w odpowiedniej kwocie, pozwalającej na pokrycie uzasadnionych wydatków szczegółowo wskazanych przez niego w grudniu 2023 r. w sytuacji, gdy zasiłek został przyznany w sposób całkowicie dowolny, niespełniający przesłanek uznania administracyjnego, co powinno doprowadzić do uwzględnienia zarzutów skargi i ponownego pochylenia się nad wysokością przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z: 1) zrzutów ekranu z dnia 5 lutego 2024 r.; 2) zrzutu ekranu z dnia 6 lutego 2024 r.; 3) zrzutu ekranu z dnia 12 lutego 2024 r. – na fakt: zakresu i sposobu podejmowania przez organy administracji publicznej działań w celu zapewnienia Skarżącemu pomocy społecznej; 4) dokumentu z 15 lipca 2022 r. lek. E. K. – na fakt: uzasadnionych potrzeb Skarżącego w zakresie wykraczającym poza wymiar otrzymanego zasiłku celowego; 5) zrzutu ekranu z 28 grudnia 2023 r.; 6) zrzutu ekranu z 3 stycznia 2024 r.; 7) kopii dokumentu "(...): nadwyżka budżetowa"; 8) kopii dokumentu "(...)": Najbogatsza gmina na Mazowszu" – na fakt: dobrej kondycji finansowej budżetu gminy i miasta G. umożliwiającej zadośćuczynienie potrzebom mieszkańców w zakresie pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Burmistrz G. decyzją z 23 listopada 2023 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na grudzień 2023 r. w wysokości 722,07 zł na opłaty mieszkaniowe (665 zł) i energię elektryczną (57,07 zł), zasiłek celowy na zakup leków w tym samym miesiącu w wysokości 71,24 zł oraz zasiłek celowy na zakup żywności na grudzień 2023 r. w wysokości 150 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe umożliwiające przyznanie mu świadczeń pomocy społecznej. Wyjaśniło jednocześnie, że przyznanie świadczeń ma charakter uznaniowy i powołało się na powszechnie znany fakt, że środki pomocy społecznej nie wystarczają na przyznanie świadczeń wszystkim potrzebującym w żądanej przez nich wysokości. Organ wskazał, że skarżący jest stałym beneficjentem pomocy społecznej, która stała się wyłącznym źródłem jego utrzymania. W ocenie Kolegium przyznane zasiłki pokrywają praktycznie w całości potrzeby objęte postępowaniem. Organ zaznaczył przy tym, że w sprawie nie występują okoliczności przemawiające za przyznaniem skarżącemu świadczeń w wymiarze odbiegającym od innych świadczeń tego typu. Podkreślił także, że świadczenia pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, wspomagający potrzebujących w polepszaniu ich sytuacji i oczekiwanie przez skarżącego na kolejne zasiłki może być odczytane jako zaprzeczenie celu pomocy społecznej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko Kolegium w zakresie charakteru świadczeń pomocy społecznej i podkreślił ograniczony zasób finansowy organów na cele pomocowe. Ocenił, że prowadzące postępowanie organy prawidłowo ustaliły sytuację osobistą, zdrowotną i majątkową skarżącego i dokonały należytej jej oceny, w związku z czym nie można uznać, że zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. Podkreślił, że ograniczone środki finansowe na pomoc społeczną przy uwzględnieniu wszystkich ubiegających się o pomoc nie pozwalają na przyznanie świadczeń w wysokości oczekiwanej przez skarżącego, który sam powinien podejmować starania w celu poprawienia swojej sytuacji materialnej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy wymagane obowiązującymi przepisami prawa. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. decyzja w przedmiocie zasiłku celowego oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, powodującego, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony, nawet w przypadku spełnienia przez nią wszystkich przesłanek przyznania świadczenia. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 759/24). Kontrolowany w takim ujęciu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie daje podstaw do jego uchylenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, że organy rozpatrujące wniosek skarżącego dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zasadnie oceniły, że skarżący spełnia przesłanki uzyskania świadczeń ze środków pomocy społecznej. Organu ustaliły bowiem, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla osób pozbawionych pracy, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego go do uzyskania takiego wsparcia. Organy ustaliły także, że skarżący cierpi na choroby przewlekłe wymagające leczenia farmakologicznego, w związku z czym przyznały mu świadczenie obejmujące nie tylko na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i żywnościowych, ale także na zakup leków. Dodatkowo z ustaleń organów wynika, że dochód skarżącego w całości pozyskiwany jest ze środków pomocy społecznej, co pozwala na przyjęcie, że skarżący nie podejmuje aktywnych wysiłków w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, co może uzasadniać limitowanie pomocy świadczonej ze środków publicznych, która jak prawidłowo wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. ma charakter subsydiarny i nie może wyręczać jej beneficjentów w zapewnieniu środków utrzymania. Zauważyć przy tym należy, że fakt ustalenia zakresu potrzeb skarżącego nie obligował organów pomocy społecznej do przyznania mu zasiłków w oczekiwanej przez niego wysokości. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przepis ten uprawnia zatem organy pomocy społecznej do samodzielnego określenia wysokości zasiłku przeznaczonego na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy, który nie musi w pełni odpowiadać jego oczekiwaniom. Odnotować także należy, że w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że wypłacane zasiłki mogą podlegać zmniejszeniu z uwagi na wysokość ogólnej puli środków przeznaczonych na wsparcie potrzebujących i konieczność zaspokojenia możliwie szerokiego kręgu beneficjentów. Zauważyć przy tym wypada, że zacytowany art. 3 ust. 4 u.p.s. nie nakazuje wykazania wysokości dostępnych środków, stopnia ich wykorzystania ani wskazania innych beneficjentów i ich potrzeb zaspokajanych z tych środków. Okoliczność ta, zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. jako znana organowi z urzędu nie wymaga dowodzenia, a jedynie zakomunikowania jej stronie postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jako taka okoliczność limitowania wsparcia udzielanego ze środków pomocy społecznej nie wymagała w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szerokiego opisywania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20), a z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że kontroli sądowej podlegały wszystkie prawnie istotne okoliczności sprawy, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – miało miejsce. W rozpoznawanej prawie nie można było kolei uwzględnić zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jak wskazano bowiem powyżej, decyzja w przedmiocie zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, tj. w stanie, w którym organ dysponuje swobodą przyznania bądź nieprzyznania wsparcia, pomimo spełnienia przesłanek ustalenia prawa do zasiłku. Powoduje to niemożliwość postawienia skutecznych zarzutów naruszenia tych przepisów. W takim układzie zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. mogłyby być poczytywane za wykazanie kwalifikowanego skutku naruszenia przepisów prawa procesowego wymaganego do skutecznego postawienia zarzutów skutkowych na gruncie tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Końcowo należy wyjaśnić, że wnioski dowodowe zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika zatem wprost, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym w oparciu o inne środki dowodowe niż dokumenty (por. komentarz do art. 106, H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. VI, LEX/el, teza 1). W tym miejscu należy odnotować, że wprawdzie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają definicji dokumentu, ale w tym zakresie art. 106 § 5 p.p.s.a. odsyła do postanowień ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (obecnie Dz.U. z 2026 r. poz. 468, z późn. zm.), dalej: k.p.c. Zgodnie z przepisami tej ustawy dokumenty dzielą się na dokumenty urzędowe stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (art. 244 k.p.c.) oraz dokumenty prywatne stanowiące dowód tego, że osoba, która podpisała dokument, złożyła oświadczenie w nim zawarte (art. 245 k.p.c.). Przyjmując zatem te definicje za obowiązujące na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi, należy odnotować, że zarówno zrzuty ekranów, jak i publikacje prasowe przywołane przez autora skargi kasacyjnej nie mogą zostać uznane za dokumenty. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe, a na skutek braku ich podpisania czy niezawarcia w nich oświadczeń nie mają one charakteru dokumentów prywatnych. Z kolei przeprowadzenie dokumentu z 15 lipca 2022 r. dopuszczalne byłoby w sytuacji, gdyby w sprawie wystąpiły niezbędne do wyjaśnienia istotne wątpliwości, które w tej sprawie nie występują w zakresie objętym tezą dowodową sformułowaną w odniesieniu do tego dokumentu. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że potrzeby zgłaszane przez skarżącego wykraczają poza wysokość zasiłku przyznanego przez rozpatrujące wniosek organy, a przedmiotem sporu pozostaje zasadność limitowania środków pomocowych przyznanych skarżącemu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.