I OSK 849/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 608/21 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2021 r. nr 2/WIWbż/2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną w całości; 2. zasądza od J.R. na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 listopada 2021 r. II SA/Bd 608/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z 26 lutego 2021 r. nr 2/WIWbż/2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej (k. 51, 74-89 akt sądowych). J.R. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie: I. art. 153 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) przez nieuwzględnienie ocen i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. II SA/Bd 478/17 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2019 r., w szczególności z uwagi na brak wyjaśnienia różnic pomiędzy badaniami próbek mięsa kurcząt, w tym uzyskanie wadliwej i niewystarczającej opinii, nieuwzględnienie indywidualnej specyfiki sprawy wskazującej na możliwe inne przyczyny przekroczenia limitu niż naruszenie okresu karencji, nieprawidłowe ustalenie braku wadliwości określenia karencji leku; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przez organy administracji: 1. art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 81a kpa przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej, niepodjęcie koniecznych czynności dowodowych zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednostronne przeprowadzenie postępowania, pominięcie wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą, nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej, w tym przez: a. brak szeregu dokumentów w aktach sprawy, w tym złożonych przez skarżącą, jak np. opinia dra M.W.; b. brak pozyskania stosownej, kompleksowej opinii niezależnego biegłego wyjaśniającej wątpliwości w sprawie; c. błędne uznanie, na podstawie niewiarygodnej opinii podmiotu obarczonego oczywistym konfliktem interesów, nie zawierającej stosownego uzasadnienia i odniesienia się do kluczowych okoliczności, sporządzonej bez udostępnienia akt sprawy, że różnice w wyniku badań dwu próbek na obecność pozostałości doksycykliny pobranych z tej samej partii ptaków, sięgające 15-krotności, można było uzasadnić m.in. rodzajem tkanki mięśniowej i stąd wywiedzenie braku zastrzeżeń i wątpliwości co do ww. dysproporcji, podczas gdy w świetle dostępnych badań naukowych, doświadczeń i przepisów prawa regulujących pobieranie próbek, tezę tę należy odrzucić, a omawiane wyniki badań uznać za sprzeczne; d. dowolną ocenę zebranych dowodów i nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego m. in. z uwagi na uznanie, że sprawozdanie z jednego badania laboratoryjnego jest jedynym i niezbitym dowodem na niezachowanie przez skarżącą okresu karencji, podczas gdy w sprawie szereg dowodów podważających to ustalenie inspekcji; e. brak uznania, że przyczyna stwierdzenia przekroczenia stężenia poziomu doksycykliny może być związana z pobraniem próbki z partii mięsa z kurcząt niepochodzących od skarżącej; f. błędne ustalenie braku określenia karencji leku Doxyfort w okresie jego zastosowania przez lekarza weterynarii skarżącej, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się pismo właściwego urzędu stwierdzającą nieprawidłową, zbyt krótką karencję leku w tamtym okresie; g. brak stosownej weryfikacji czy przyczyna stwierdzenia przekroczenia stężenia poziomu doksycykliny nie jest związana z innymi przyczynami, jak np. z pobraniem prób z różnych partii kurcząt (np. pochodzących z różnych stad od różnych rolników); naruszeniami prawa regulującymi: pobierania próbek do badań, postępowanie z tymi próbkami na etapie przed laboratoryjnym oraz same badania - w szczególności w związku z diametralnie różnymi wynikami badań próbek pobranych z tej samej partii produktów; znaczącym przekroczeniem określonego przepisami terminu na przekazanie próbek do badań; braku w sprawie naruszeń, które PIW-PIB w Puławach w opinii wskazał jako najbardziej prawdopodobne przyczyny przekroczenia limitu (w ramach przeprowadzonej kontroli u skarżącej czy w zakładzie ubojowym [...] sp. z o.o. nie stwierdzono żadnych naruszeń, choćby w odniesieniu do rzekomego zanieczyszczenia linii pojenia); III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisów następujących przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzecie w zw. z art. 16 ust. 2a pkt 2 i art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1577 ze zm., dalej: ustawa) i w zw. z § 1 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., Nr 93, poz. 600, dalej: rozporządzenie), przez przyjęcie, że wystarczającą przesłanką do zastosowania kary pieniężnej względem hodowcy na podstawie tych regulacji jest sam fakt wykrycia przekroczenia limitu pozostałości produktu leczniczego w próbce mięsa pobranego od zwierzęcia po uboju i pominięcie koniecznej przesłanki do nałożenia tej sankcji, jaką jest okoliczność wprowadzenia na rynek zwierząt przed upływem okresu karencji określonego dla danego produktu leczniczego; 2) § 12 oraz 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie sposobu postępowania z substancjami niedozwolonymi, pozostałościami chemicznymi, biologicznymi, produktami leczniczymi i skażeniami promieniotwórczymi u zwierząt i w produktach pochodzenia zwierzęcego przez brak zastosowania procedury powtórnego pobrania próbki od zwierząt i przesłania do laboratorium, w sytuacji gdy w wyniku postpowania wyjaśniającego w gospodarstwie nie ustalono przyczyny przekroczenia dopuszczalnego poziomu pozostałości produktów leczniczych, a wręcz stwierdzono brak jakichkolwiek nieprawidłowości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, na podstawie art. 185 § 1 ppsa; przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, według norm przepisanych (k. 93-106 akt sądowych). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnioskując o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 117-122 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Kluczowym dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jest fakt, że w sprawie zapadły już wyroki: WSA w Bydgoszczy z 17 lipca 2017 r. II SA/Bd 478/17, którym uchylono decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 8 lutego 2017 r. nr 2/WIWbż/2017 w przedmiocie kary pieniężnej oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z 2 grudnia 2016 r. nr 4251/117/2016 oraz wydany w wyniku skargi kasacyjnej skarżącej wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 88/18, którym oddalono skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do fundamentalnego zarzutu naruszenia art. 153 i 190 ppsa, który reguluje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu. Słusznie Sąd I instancji uznał, że zarówno on sam, jak i organy administracji, były w niniejszej sprawie związane oceną prawną wyrażoną w wyrokach WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 478/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 88/18. Związanie to ma charakter bezwzględny i może być przełamane jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub ujawnienia nowych, zasadniczych okoliczności faktycznych, które nie były i nie mogły być znane sądowi przy wydawaniu wcześniejszego orzeczenia. Z treści art. 190 ppsa wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest też założenie, że sąd odwoławczy ma możność dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd I instancji. Ponadto orzeczenie kasatoryjne ma na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i powinno zapobiegać popełnieniu przez sąd I instancji tych uchybień, które doprowadziły do uchylenia jego orzeczenia. Innymi słowy, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II GSK 808/17). Art. 153 ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołać należy również art. 170 ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści badanego uzasadnienia w kontekście przeprowadzonych czynności dowodowych pozwalała przyjąć, że zalecenia z obydwu powyżej zacytowanych wyroków zostały wykonane. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w związku z zaleceniami co do dalszego postępowania. W sprawie zwrócono się o opinię do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach w kwestiach różnicy w wynikach badań na pozostałość doksycykliny w mięśniach piersiowych i udowych, możliwości zastosowania powtórnego wyniku badania mięśni z tej samej partii jako badania weryfikującego oraz wpływu mrożenia na stężenie antybiotyku w mięsie, a także do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z prośbą o udzielenie informacji, czy w 2016 r. toczyło się postępowanie zmierzające do zweryfikowania prawidłowości, względnie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wprowadzenie do obrotu leczniczego produktu weterynaryjnego Doxyfort, 500 mg/g, proszek do podawania w wodzie do picia dla bydła, świń i kur. Wyjaśnienia zawarte w opiniach placówek badawczych stanowią uszczegółowienie wątpliwości podniesionych w wyrokach. Odpowiedzi na ww. zapytania potwierdziły w mięsie po uboju pozostałości leczniczego produktu weterynaryjnego i przekroczenia maksymalnych limitów pozostałości tego produktu. W związku z występowaniem nieprawidłowości polegającej na niezachowaniu okresu karencji organ był uprawniony do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. W świetle powyższych okoliczności w sposób jednoznaczny wyjaśniono kwestię przekroczenie dopuszczalnego stężenia antybiotyku w mięsie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153 i art. 190 ppsa, a także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 81a kpa, a kwestia określenia karencji leku – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – jest częścią pozwolenia o dopuszczenia do obrotu środka leczniczego, która nie została na potrzeby niniejszego postępowania zmieniona przez Prezesa Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Także okres karencji leku wykracza poza zakres właściwości organów orzekających w niniejszej sprawie. Podobnie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są bezpodstawne. Trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzecie ustawy, że kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania weterynaryjne lub dotyczące bezpieczeństwa żywności, o której mowa (m.in.) w art. 16 ust. 2a, podlega karze pieniężnej do wysokości nie przekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa GUS. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 2a pkt 2 ustawy zakazuje się wprowadzania na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego będących zwierzętami, którym podawano produkty lecznicze, jeżeli zwierzęta te są wprowadzane na rynek przed upływem okresu karencji określonego dla danego produktu leczniczego. Nałożenie kary pieniężnej jest obowiązkiem organu, natomiast uznaniu administracyjnemu podlega jedynie wysokość kary. Podkreślić przy tym należy, że kara jest wymierzana nie za świadomość bądź brak świadomości skarżącej w zakresie wprowadzenia na rynek mięsa w którym przekroczono limity stężeń leku, ale za niespełnienie wymogów wynikających z przepisów. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ uzasadnił wysokość zastosowanej kary i nie doszło w tym zakresie do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Produkty żywnościowe otrzymane od leczonych zwierząt zawierały pozostałości, które mogły stanowić ryzyko dla zdrowia konsumenta. Stwierdzone przekroczenie maksymalnego poziomu pozostałości weterynaryjnego środka leczniczego w tkankach ubitych zwierząt stanowi wystarczający dowód niedochowania wymaganego okresu karencji. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia § 12 oraz 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie sposobu postępowania z substancjami niedozwolonymi, pozostałościami chemicznymi, biologicznymi, produktami leczniczymi i skażeniami promieniotwórczymi u zwierząt i w produktach pochodzenia zwierzęcego. Nie ma konieczności – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – powtórnego pobierania próbek w każdym przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu dopuszczalności leków. Powtórne próbkobranie winno być przeprowadzone, ale jeśli nie ustalono przyczyny przekroczenia dopuszczalnego poziomu pozostałości, co wynika z § 12 i 13 ww. rozporządzenia. Co więcej, kwestie te powiązane są również z sankcjami, nakładanymi na podmioty kontrolowane oraz rodzajem zastosowanych sankcji. Powyższe oznacza, że dwa badania przeprowadzone w różnym czasie są od siebie niezależne. W słusznej ocenie Sądu I instancji nie można postawić tezy, że badanie powtórne z tej samej partii, ale innego rodzaju mięśni, może być traktowane jako badanie weryfikujące badanie z mięśni piersiowych. Tym samym, na podstawie całości materiału dowodowego przekazanego przez Instytut w Puławach Sąd I instancji stwierdził, że w pobranych z piersi kurcząt próbkach przekroczone były wartości stężenia antybiotyku. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ppsa zasadnie orzekł o oddaleniu skargi. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.