I OSK 846/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1578/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.118.2021.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz [...] kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/22 po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.118.2021.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 marca 2021 r. nr GN-II.7570.4.32.2014.DT. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej też: Wojewoda, organ I instancji) z dnia 26 marca 2021 r., ustalającą odszkodowanie w wysokości 132 231,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, własności nieruchomości położonej w gminie Jastków, obręb 19 - Kolonia Płouszowice, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0930 ha i nr [...] o pow. 0,1689 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-19 Lubartów - Kraśnik na docinku od węzła "Dąbrowica" (bez węzła) do węzła "Konopnica" (wraz z węzłem) i połączeniem z istniejącą DK nr 19 wraz z przełożeniem odcinka drogi wojewódzkiej nr 747 na odcinku od węzła "Konopnica" do DK nr 19, w tym na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Lublinie w wysokości 7 447,40 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na ww. nieruchomości, tj. hipoteki przymusowej zwykłej oraz na rzecz [...] w wysokości 124 783,60 zł za prawo własności ww. nieruchomości. W ocenie Ministra operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom prawa, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym sporządzonym 30 marca 2020 r., znajdującym się w aktach sprawy, nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Błędnie zatem Minister dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z dnia 30 marca 2020 r., przy wydawaniu decyzji z dnia 30 marca 2022 r. z tego powodu, że uznał prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm., dalej: ugn), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: Kpa), poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 ugn, a tym samym organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę wniosła [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt interpretacji klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego. Czy klauzula dla swojej ważności i ważności operatu winna się znaleźć bezpośrednio na dokumencie operatu szacunkowego, czy też może stanowić odrębny dokument dołączony do operatu, ale nie będący pieczęcią na tym dokumencie, czyli jak w rozpoznawanej sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4a,c,f,g, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1b,c, ust. 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") oraz przepisy m. in. art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1,2,3 i 4, art. 135 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 1990 - dalej u.g.n.). Stosownie zaś do dyspozycji art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię - zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. - stanowi operat szacunkowy. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził, że operat, będący podstawą wydanych decyzji, sporządzony 30 marca 2020 r. nie ma klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Nie sposób zatem nie wspomnieć, że stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika z kolei, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. normuje zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania warunków wskazanych w art. 156 ust. 4 u.g.n. dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają. Z tego punktu widzenia za istotne elementy dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego należy uznać umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2026 r. I OSK 357/23; z dnia 9 lipca 2025 r. I OSK 1895/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 30 marca 2020 r., nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej jego aktualność po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia, to za trafne uznać należało stanowisko Sądu I instancji o braku aktualizacji tegoż operatu w sposób wskazany w art. 156 ust. 4 u.g.n. Prawidłowa jest także ocena Sądu I instancji odnosząca się do odrębnego pisma sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, opatrzonego datą 29 kwietnia 2021 r. i zatytułowanego: "Klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego". Skoro stosowna klauzula aktualizacyjna nie została umieszczona w (na) samym operacie szacunkowym jako jego integralna część, to nie można uznać, że ww. pismo spełnia ustawowy warunek potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w badanej sprawie. W rezultacie słusznie Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o możliwości wykorzystania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji – jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania – operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Odmówić słuszności należało zatem zarzutowi kasacyjnemu dotyczącemu naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył bowiem art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię ani też niewłaściwe zastosowanie. Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jako że przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji nie było naruszenie przepisów postępowania. Przepisy te nie zostały w ogóle wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uchylenie kontrolowanych w sprawie decyzji nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia prawa materialnego - art. 156 ust. 4 u.g.n. Sąd I instancji nie stosował przy tym przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.