I OSK 843/24

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1090/23 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., II SA/Rz 1090/23 oddalił skargę B.Ś. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268), dalej jako: "u.p.s.", przez błędną wykładnię, że przyznana pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw rolnych objętego PROW 2014-2020 (z zastrzeżeniem warunków) przyznana mężowi skarżącej jest dochodem rodziny skarżącej, - art. 6 pkt. 16 w związku z art 8 ust. 11 pkt 2 i art 98 u.p.s. przez nieuzasadnione uznanie, że pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw rolnych objętego PROW 2014-2020 (z zastrzeżeniem warunków) przyznana mężowi skarżącej jest dochodem rodziny skarżącej w trybie art. 8 ust. 11 u.p.s., skutkującej uznaniem, że skarżąca świadczenie pobrane ma zwrócić, 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestnika do władzy publicznej, w szczególności poprzez niewłaściwe uznanie przychodu męża skarżącej jako dochodu rodziny, przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, - art. 7, art 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, przez nie zebranie i nie przeprowadzenia dowodów w sposób wyczerpujący, przez nie przeprowadzenie dowodu z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictw w Rzeszowie z [...] stycznia 2020 r. znak sprawy: [...] oraz faktury z 11 sierpnia 2020 r. nr [...] (12.699 zł), faktury z 3 lipca 2021 r. nr [...] (25.500 zł), faktury z 30 listopada 2021 r. nr [...] (17.113,11 zł). Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania celem stwierdzenia nieważności prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, iż decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Krosna stwierdził pobranie przez skarżącą nienależnego świadczenia z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w formie zasiłku celowego za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. w łącznej kwocie 2.220,00 zł, która to kwota podlega zwrotowi od osoby korzystającej ze świadczeń – niezależnie od jej dochodu. Organ ustalił, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] stycznia 2020 r. przyznano T. Ś., mężowi skarżącej, pomoc typu "restrukturyzacja małych gospodarstw" w kwocie 48.000 zł jednorazowo. Organ uznał, że w ten sposób nastąpiła zmiana dochodu rodziny i przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia. Organ stwierdził, że strona w decyzji przyznającej zasiłek celowy pouczona była o konieczności niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie swojej sytuacji osobistej i majątkowej, dlatego też suma nienależnie pobranego świadczenia podlega zwrotowi. Wnioskiem z 19 grudnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o wstrzymanie z urzędu wykonania ww. decyzji do momentu uprawomocnienia się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zwrot kwoty 823,50 zł zwróconej przez skarżącą na rachunek bankowy. Zdaniem skarżącej organ niewłaściwie uznał przychód męża jako dochód rodziny, bowiem nieuzasadnione jest stanowisko, że pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw objętego PROW 2014-2020 przyznana mężowi skarżącej jest dochodem rodziny, co skutkuje uznaniem, że skarżąca ma zwrócić świadczenie dotychczas przyznane. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krosna z [...] grudnia 2021 r. nr [...] wyjaśniając, że podstawę prawną ww. decyzji Prezydenta Miasta Krosna stanowił art. 6 pkt 16 i art. 98 u.p.s., zaś wnioskodawczyni kwalifikowanej wady ww. decyzji upatruje w dokonaniu niewłaściwej wykładni art. 6 pkt 16 w zw. z art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska odnośnie zaliczenia otrzymanego przez męża skarżącej dofinansowania, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich do dochodu rodziny w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Prezentowany jest pogląd, zgodny ze stanowiskiem organu, że pomoc finansowa przyznana w ramach operacji "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020, powinna zostać doliczona do dochodu rodziny zainteresowanej i rozliczona zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. Pomoc finansowa przyznawana przez ARiMR w ramach programu PROW nie została bowiem wymieniona w katalogu wyłączeń z dochodu zawartych w art. 8 ust. 4 u.p.s., który ma charakter zamknięty. Przeciwne zaś stanowisko, zgodne ze stanowiskiem wnioskodawczyni, stwierdza, że dofinansowanie przyznane na konkretny cel związany z działalnością gospodarczą, które zainteresowany otrzymuje pod pewnymi warunkami, nie może być uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym poglądem środki celowe, przyznane na cel wskazany w umowie muszą być wykorzystane pod rygorem ich zwrotu. W takiej sytuacji problematyczne jest w ogóle mówienie o dochodzie, jako o środkach składających się na budżet domowy osoby korzystającej z pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło w takiej sytuacji, że skoro orzecznictwo dopuszcza odmienną wykładnię art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., to podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący błędnego zakwalifikowania uzyskanego dochodu w postaci dofinansowania z PROW, nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi oczywistość naruszenia prawa, rozumiana jako rzucająca się w oczy, wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jednoznaczną w swej wymowie normą prawną. Kolegium zauważyło także, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy, nie wynika aby skarżąca, na którą nałożono obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. złożyła od niej odwołanie. Jedynie w postępowaniu odwoławczym zainteresowana mogłaby kwestionować wliczenie przyznanego mężowi dofinansowania do dochodu rodziny. Bierna postawa zainteresowanej w toku postępowania zwykłego, tj. niekwestionowanie ustaleń organu I instancji na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie może obecnie skutkować uznaniem, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się niezwłocznego wstrzymania jej wykonania i zwrotu kwoty bezpodstawnie wpłaconej przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r. oddalił skargę, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Analizę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić wskazaniem, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także dostrzec, iż zaskarżona do sądu administracyjnego została decyzja organu nadzoru odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krosna z [...] grudnia 2021 r. wydanej w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z postępowań nadzwyczajnych i służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji (postanowień) organów administracji, pomimo iż uzyskały one przymiot trwałości wynikający z ich ostateczności. Jest to zatem tryb postępowania przełamujący wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ugruntowane pozostaje przy tym zapatrywanie, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzoru nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31; wyrok NSA z 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., I OSK 1405/19; wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., II GSK 935/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które – jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym – wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego powyższego wymogu nie spełniają. Zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 u.p.s. przez błędną wykładnię, oraz zarzut naruszenia art. 6 pkt. 16 w związku z art 8 ust. 11 pkt 2 i art 98 u.p.s., wskazują wyłącznie, iż autor kasacji postrzega naruszenie tych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, nie są prawnie relewantne dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Tożsama jest ocena zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7, art 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, podniesiona w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor kasacji również w tym zakresie nie dostrzega kwalifikowanego naruszenia prawa. Tym samym nawet potwierdzenie trafności powyższych zarzutów nie może prowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. Jedynym zarzutem nie zawierającym ww. wady konstrukcyjnej, sformułowanym adekwatnie do charakteru sprawy objętej kontrolą sądu w niniejszej sprawie pozostaje zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 8 k.p.a., podniesiony w ramach podstawy kasacji z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przy czym sposób sformułowania tegoż zarzutu nie jest wolny od wad innego rodzaju. Otóż zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został sformułowany w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Tym samym należy uznać, iż skarga kasacyjna formułuje w poprawny sposób jedynie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a tym samym wskazuje na rażące naruszenie przepisu postępowania stanowiącego, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tak sformułowany zarzut pozostaje jednak nieadekwatny do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zakończyło się bowiem decyzją organu I instancji z dnia 13 grudnia 2021 r., która stała się ostateczna wskutek jej niezaskarżenia. Ponadto od decyzji tej nie przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. lecz odwołanie, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a.. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przysługiwał natomiast skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej podjętej w postępowaniu nieważnościowym, a więc od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca jednak z tego wniosku nie skorzystała i wniosła bezpośrednio od decyzji pierwszoinstancyjnej skargę do sądu administracyjnego, stosownie do art. 52 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. Skoro zatem w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 13 grudnia 2021 r. przepis art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie znajdował zastosowania i nie był stosowany, zaś w postępowaniu nieważnościowym nie znalazł zastosowania z uwagi na skorzystanie przez skarżącą z bezpośredniej drogi sądowej weryfikacji wydanej decyzji, to brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis ten został w jakikolwiek sposób naruszony w badanej sprawie. Powyższe oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.