I OSK 809/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 marca 2026 r., sygn. akt I SA/Op 8/26 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z 30 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 12 marca 2026 r., sygn. akt I SA/Op 8/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A.B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: organ) z 30 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 50, 58 § 1 pkt 5a i 140 § 4, 152 p.p.s.a., 2. przepisów materialnych w postaci art. 48 ust. 2-4, 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez ich niewłaściwe zastosowanie, a wszystkie ww. uchybienia w sposób istotny wpłynęły na treść zaskarżonego aktu, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu. WSA uchylił się od merytorycznego [rozpoznania – dop. NSA] sprawy, mimo że zamiana gruntów uniemożliwia lub znacząco utrudnia korzystanie z nieruchomości sąsiedniej (np. poprzez odcięcie dostępu do drogi publicznej) oraz pozbawienie sołectwa praw do zarządu mieniem komunalnym wbrew przepisom ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, według norm przepisanych. W piśmie z 16 kwietnia 2026 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze im nie odpowiada. Skarżący, formułując zarzuty kasacyjne, czyni to w sposób bardzo ogólny, ograniczając się jedynie do wskazania, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy "przez ich niewłaściwe zastosowanie, a wszystkie ww. uchybienia w sposób istotnie wpłynęły na treść zaskarżonego aktu". Jednocześnie kasator nie rekonstruuje normy prawnej wynikającej z szeregu przepisów, które przywołuje w zarzutach. Z kolei przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód, który winien te zarzuty rozwijać, prezentuje stanowisko strony w sposób luźno nawiązujący do sformułowanych zarzutów. Należy podkreślić, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Dodatkowo zauważyć należy, że część zarzutów została sformułowana w sposób uniemożliwiający ich merytoryczną ocenę. Kasator wskazał bowiem jako naruszony art. 140 § 4 p.p.s.a., podczas gdy przepis art. 140 p.p.s.a. składa się wyłącznie z trzech paragrafów. Tym samym zarzut ten odwołuje się do nieistniejącej jednostki redakcyjnej ustawy, co uniemożliwia ustalenie, jaką konkretnie normę prawną skarżący wiąże z zarzucanym uchybieniem Sądu I instancji. W konsekwencji powyższy zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej, gdyż w istocie niemożliwe jest dokonanie oceny jego zasadności. Analogicznie sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia art. 152 p.p.s.a., który zawiera dwa paragrafy regulujące odmienne kwestie, natomiast skarżący nie wskazał, którego z nich dotyczy zarzucane naruszenie ani na czym miałoby ono polegać. Niezależnie od tego należy zauważyć, że art. 152 p.p.s.a. normuje skutki uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargi nie uwzględnił, lecz ją odrzucił. Już z tej przyczyny nie sposób dostrzec związku pomiędzy treścią powołanego przepisu a wydanym w sprawie postanowieniem, ani wywieść, w jaki sposób miałby on zostać przez Sąd I instancji naruszony "przez niewłaściwe zastosowanie". Podobne zastrzeżenia należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a., który również składa się z dwóch paragrafów. Kasator nie precyzuje, której jednostki redakcyjnej dotyczy sformułowany przez niego zarzut, ani nie uzasadnia go w sposób pozwalający na jego weryfikację. Ponadto przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, bowiem ocena legitymacji skargowej następowała na podstawie regulacji szczególnej zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tożsamy sposób sformułowano zarzut naruszenia art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten składa się z trzech ustępów regulujących odmienne kwestie związane z zamianą nieruchomości, natomiast skarżący nie wskazał, którego z nich dotyczy zarzut ani jaka konkretna norma prawna miała zostać przez Sąd I instancji niewłaściwie zastosowana. Już z tego względu zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał oceny materialnoprawnych przesłanek zamiany nieruchomości wynikających z art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem rozstrzygnięcia było wyłącznie ustalenie, czy skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżący posługuje się skrótowymi oznaczeniami aktów prawnych, bez pełnego wskazania dziennika ustaw, w którym zostały opublikowane, co pozostaje w sprzeczności ze standardami wynikającymi z profesjonalnego charakteru tego środka zaskarżenia. Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia, jednakże ograniczają zakres i efektywność kontroli zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Gminy [...] z 30 października 2025 r., na mocy której wyrażono zgodę na zamianę nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność Gminy [...], na nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność osoby fizycznej. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że z uwagi na nierówną wartość zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy ich wartości. W § 2 postanowiono, że zamiana nieruchomości nastąpi w formie aktu notarialnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...], a na podstawie § 4 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadzała się do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W konsekwencji przedmiotem kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość tej oceny, a nie merytoryczna zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Kontestując stanowisko Sądu I instancji, skarżący wskazuje kilka podstaw, z których – w jego ocenie – wynika interes prawny do zaskarżenia uchwały. Po pierwsze, odwołuje się do faktu pozostawania członkiem wspólnoty samorządowej, wywodząc z tego prawo do kontroli sposobu gospodarowania mieniem komunalnym. Po drugie, wskazuje, że zaskarżona uchwała ingeruje w sferę jego praw wynikających z prawa własności, gdyż zamiana nieruchomości gminnej może wpłynąć na sposób korzystania z należących do niego nieruchomości, w szczególności poprzez utrudnienie lub uniemożliwienie istniejącego faktycznie dostępu do gruntów oraz konieczność ustanowienia służebności drogi koniecznej. Po trzecie, skarżący wywodzi interes prawny ze swojego statusu właściciela nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości gminnej objętej uchwałą, które — jego zdaniem — spełniają przesłankę poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W ocenie kasatora powyższy przepis ustanawia dla niego interes prawny polegający na możliwości ubiegania się o nabycie nieruchomości gminnej na równych zasadach z innymi podmiotami zainteresowanymi jej nabyciem oraz na kontroli legalności działań organu w zakresie zastosowania trybu bezprzetargowego. Należy zatem podkreślić, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Powinien też bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego występuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2025 r., III OSK 162/24; wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19 i powołane w nim orzecznictwo). Co istotne, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru środka powszechnej kontroli legalności działań organów gminy. Jej dopuszczalność uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, że zaskarżony akt narusza jego własny, indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Dopiero spełnienie tej przesłanki otwiera drogę do merytorycznej kontroli uchwały. W sytuacji, w której przesłanka ta nie została spełniona, sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zarzutów dotyczących legalności aktu. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA: z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01; z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/15). Nie można wobec tego zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że interes prawny do zaskarżania uchwał jednostki samorządu terytorialnego co do zasady może wynikać z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Przynależność ta nie kreuje bowiem po stronie każdego jej członka prawa do ingerowania w każdą czynność podejmowaną przez organy gminy, lecz musi dodatkowo łączyć się z prawnie uregulowaną sytuacją w określonej sferze, tak aby członek wspólnoty samorządowej poprzez uchwałę organu gminy doznawał w tej sferze ingerencji i w konsekwencji – aby mógł tę ingerencję kwestionować i poddać kontroli. Powyższe zagadnienie stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, stwierdził, że przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego – powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji." W konsekwencji Trybunał uznał, że domaganie się prawa do inicjowania przez każdego członka społeczności samorządowej kontroli legalności uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy oznaczałoby w gruncie rzeczy zmiany w konstytucyjnym modelu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności, bez odróżnienia kontroli sprawowanej w trybie nadzoru legalnego od kontroli sądowoadministracyjnej aktów samorządowych sprawowanej w celu ochrony praw jednostki. Przyjęcie tej koncepcji w gruncie rzeczy "niweczyłoby unormowanie przewidujące warunek posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych – prawem gwarantowanych – uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości ma charakter majątkowy i dotyczy gospodarowania mieniem gminy. Co do zasady nie ingeruje więc bezpośrednio w sferę praw jednostki. Natomiast żaden przepis prawa nie upoważnia skarżącego tylko i wyłącznie jako członka wspólnoty samorządowej do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia gminnego (por. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2026 r., I OSK 288/26). W konsekwencji okoliczność, że skarżący jest członkiem wspólnoty samorządowej, nie stanowi o jego prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza bowiem naruszenia indywidualnego prawa jej członka (por. postanowienie NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 608/20). W rozpoznawanej sprawie za naruszenie interesu prawnego nie można więc uznać przekonania skarżącego, że zaskarżona uchwała prowadzi do nieprawidłowego, nieracjonalnego lub sprzecznego z interesem wspólnoty samorządowej rozporządzenia mieniem komunalnym. Tego rodzaju argumentacja dotyczy sposobu wykonywania przez gminę zadań publicznych oraz ochrony majątku wspólnoty jako całości, nie zaś naruszenia konkretnego prawa podmiotowego skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analogicznie należy ocenić argumentację odwołującą się wyłącznie do prawa własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością gminną objętą uchwałą jako źródła interesu prawnego strony. Prawo własności chroni bowiem sferę uprawnień właściciela względem jego własnej nieruchomości, nie daje natomiast – co do zasady – prawa do decydowania o sposobie wykonywania prawa własności przez inny podmiot, w tym jednostkę samorządu terytorialnego. Właściciele nieruchomości mogą niewątpliwie posiadać interes prawny w zakresie aktów lub czynności, które bezpośrednio oddziałują na sposób korzystania z ich własnych nieruchomości, przykładowo w postępowaniach dotyczących określonych zamierzeń inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach sąsiednich. Nie oznacza to jednak, że samo sąsiedztwo nieruchomości lub zainteresowanie sposobem rozporządzenia nieruchomością należącą do innego podmiotu kreuje interes prawny w kwestionowaniu czynności rozporządzających tą nieruchomością. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości o nr [...] należącej do Gminy [...] (przy czym kasator posługuje się nieaktualnym oznaczeniem nr [...]) oraz nr [...] stanowiącej własność osoby prywatnej. Skarżący nie posiada żadnego prawa rzeczowego ani innego tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem zamiany. Kwestionowana uchwała nie jest wobec tego aktem rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach skarżącego, stanowi natomiast uchwałę organu gminy wyrażającą zgodę na dokonanie określonej czynności w sferze gospodarowania mieniem komunalnym. Po myśli zaś art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.c.") gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest zatem przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich. Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością (por. postanowienia NSA: z 7 września 2021 r., I OSK 1265/21; z 23 marca 2017 r., I OSK 485/17). Potencjalna możliwość wystąpienia w przyszłości określonych konsekwencji faktycznych, takich jak zmiana sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich czy konieczność ustanowienia służebności drogowej na gruncie prawa cywilnego, nie jest więc wystarczająca dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Naruszenie to musi mieć charakter aktualny i bezpośredni, a nie hipotetyczny. Na uwzględnienie nie zasłużyła ponadto przywołana w skardze kasacyjnej argumentacja na gruncie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość może zostać zbyta w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W tym szczególnym przypadku źródłem interesu prawnego nie jest samo sąsiedztwo nieruchomości, lecz wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uprawnienie do ubiegania się o nabycie nieruchomości w ustawowo określonym trybie. Zaskarżona uchwała dotyczy wyrażenia zgody na dokonanie zamiany nieruchomości stanowiącej własność gminy z nieruchomością stanowiącą własność osoby prywatnej. Należy wyjaśnić, że tego rodzaju czynność znajduje oparcie nie w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., lecz w art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny. Okoliczność ta nie była wprawdzie wyraźnie wskazana w treści kwestionowanej uchwały, jednak nie budzi wątpliwości, że właśnie ta regulacja stanowi materialnoprawną podstawę planowanej czynności rozporządzającej. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. reguluje zatem dopuszczalność bezprzetargowego zbycia nieruchomości w okolicznościach innych niż w niniejszej sprawie. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez pozostałych właścicieli nieruchomości przyległych zainteresowanych nabyciem działki zbywanej przez gminę nie oznacza, że podobny interes prawny ma właściciel działki przyległej do nieruchomości zamienianej w trybie art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n., a który również wyrażał chęć nabycia nieruchomości zamienianej. W niniejszej sprawie nie występuje przesłanka "poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" przez właściciela tej nieruchomości, zainteresowanego nabyciem nieruchomości gminnej. W sprawie doszło natomiast do skorzystania z uprawnień właścicielskich przez gminę w sferze gospodarowania własnym zasobem nieruchomości, przejawiającym się możliwością zamiany własnej nieruchomości na inną w celu realizacji przez gminę zadań powierzonych jej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Ratio legis trybu bezprzetargowego w przypadku zamiany nieruchomości jest związany z istotą umowy zamiany i tkwi w tym, że w przypadku zamiany obie strony są zainteresowane tylko i wyłącznie konkretnymi nieruchomościami (vide: postanowienie WSA w Krakowie z 28 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 818/19). Ewentualne występowanie innych chętnych do zamiany lub kupna nie ma tutaj znaczenia. Tymczasem tryb bezprzetargowy w sytuacji, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., przyznaje właścicielom uprawnienie do ubiegania się o bezprzetargowe nabycie nieruchomości gminnej jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość poprawia warunki zagospodarowania jedynie jednego podmiotu. Gdyby zaś zbycie w tym trybie poprawiało warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu, zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, a zbycie powinno nastąpić w trybie przetargowym (szerzej: Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. publ. LEX/el. 2024, oraz cytowane tam orzecznictwo). O ile właściciele pominięci w procesie zbywania nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały pomijającej w ten sposób innych zainteresowanych nabyciem nieruchomości (por. wyroki NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 861/15 i I OSK 885/15; z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18; z 25 lutego 2025 r., I OSK 1243/23), o tyle w przypadku zamiany nieruchomości w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n. interes zainteresowanych wyrażających chęć uzyskania tytułu prawnego do zbywanej nieruchomości ma charakter faktyczny. Uchwała w przedmiocie art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n. nie dotyczy sfery prawnej skarżącego, bowiem nie zostały nią naruszone przysługujące stronie prawa podmiotowe (por. postanowienie NSA z 7 lipca 2021 r., I OSK 1265/21). W tym stanie rzeczy należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, a podnoszona przez niego argumentacja dotyczy wyłącznie interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Odnosząc się do zasygnalizowanej w skardze kasacyjnej wątpliwości co do kwestii podpisania odpowiedzi na skargę przez Wójta Gminy, wskazać należy na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, w świetle której w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 p.p.s.a. ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie wykazano. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 tej ustawy) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie. Przywołać w tym miejscu należy uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., zgodnie z którą przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Na marginesie należy przy tym odnotować, że organ w niniejszym postępowaniu kasacyjnym nie poniósł niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 § 1-3 p.p.s.a.